行政执法三项制度解析及实务

行政执法三项制度解析及实务吴友健一、行政执法三项制度的背景•（一）党中央的重要决策1.萌芽阶段：中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（2014年10月）2.试点阶段：国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知（2017年初）；3.推行阶段：关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见（2019年初）。（二）经济社会发展的必然要求。2018年《政府工作报告》指出：过去五年来，诸多矛盾交织叠加，各种风险挑战接踵而至，国内外很多情况是改革开放以来没有碰到过的，经济增长内生动力还不够足，创新能力还不够强，政府职能转变还不到位。为了应对这些挑战，党中央、国务院推出了包括“放管服”改革等在内的各项改革措施，努力加强政府自身建设，不断降低制度性交易成本，优化营商环境，充分释放制度的生产力。一、行政执法三项制度的背景（三）解决行政执法面临问题的迫切需求1.执法不作为2.执法不公正3.执法不规范4.执法不公开一、行政执法三项制度的背景二、行政执法的内涵和外延什么是行政执法？1.抽象行政行为不属于行政执法2.行政复议、行政裁决等行政救济行为不属于行政执法3.未列举的行政执法行为如何适用三、行政执法公示制度行政执法公示要点：•（一）事前公示：与权责清单制度衔接•（二）事中公示：佩戴执法证件•（三）事后公示：把握公示的性质和原则：1.民商有别原则；2.善良风俗原则；3.公共秩序原则；4.国家安全原则。四、行政执法全过程记录制度•《决定》提出：“完善执法程序，建立执法全过程记录制度。”推行执法全过程记录制度重在规范程序，健全制度和硬件支撑体系，实现全过程留痕、可回溯管理。•《浙江省行政程序办法》第四十五条行政机关应当依法通过行政执法文书、拍照、录像、录音、监控等形式，对行政执法的启动、调查、审查、决定、送达、执行等进行全过程记录，并对有关记录进行立卷、归档和妥善管理。•（一）规范文字记录——文书制作。第一梯次：司法部负责制定统一的行政执法文书基本格式标准；第二梯次：国务院有关部门制定本部门、本系统统一适用的行政执法文书格式文本；第三梯次：地方各级人民政府参考国务院部门行政执法文书格式，完善有关文书格式。适用顺序：省厅系统内格式〉部委系统格式〉司法厅格式〉司法部格式四、行政执法全过程记录制度•（二）推行录像记录——执法记录仪。1.充分认识音像记录的心理干预作用；2.建立标准化的信息保障体系。《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》：强化科技、装备在行政执法中的应用。四、行政执法全过程记录制度•（三）尚未解决的短板1.电子送达制度。案例一2.电子支付制度。3.行政执法证据制度。四、行政执法全过程记录制度•（四）强化执法大数据应用。2018年10月31日，习近平总书记指出：要加强人工智能同社会治理的结合，开发适用于政府服务和决策的人工智能系统，加强政务信息资源整合和公共需求精准预测，推进智慧城市建设，促进人工智能在公共安全领域的深度应用，加强生态领域人工智能运用，运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。1.行政执法裁量智能辅助信息系统。2.行政执法大数据的深化应用。四、行政执法全过程记录制度五、重大执法决定法制审核制度1.《决定》：严格执行重大执法决定法制审核制度。2.《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》：严格执行重大行政执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。•（一）法制审核机构和人员：《行政处罚法》第38条第三款规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”•（二）法制审核的时限。五、重大执法决定法制审核制度谢谢END证据的种类•1）书证。以其记载内容证明当事人违规违法行为真实情况的文字（含符号、图画）。如合同、协议、图纸等。•行诉证据规则第十条：当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：•（一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；•（二）提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；•（三）提供报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；•（四）被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。•法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的，从其规定。•2）物证。能够证明当事人违规违法行为的真实情况的物品和物质痕迹。如被破坏的树木、草坪，占道堆放的物品，在建筑物上乱涂乱画等。•行政诉讼证据规则第十一条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（二）项的规定，当事人向人民法院提供物证的，应当符合下列要求：•（一）提供原物。提供原物确有困难的，可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据；•（二）原物为数量较多的种类物的，提供其中的一部分。•3）证人证言：证人就其了解的和看到的违规违法行为所作的陈述。生理上、精神上有缺陷或障碍，不能辨别是非，不能正确表达意志的人，不能作证人。•行诉证据规则第十三条：根据行政诉讼法第三十一条第一款第（四）项的规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：•（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；•（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；•（三）注明出具日期；•（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。•4）当事人的陈述。当事人的陈述，是指在行政执法案件中，当事人就有关案件事实情况向行政机关行政执法人员所作的陈述。包括：①当事人对自己实施行政违法行为的自认；②当事人说明自己没有实施行政违法行为或行为轻微的辩解；③当事人检举揭发他人行政违法行为事实的陈述。•5）现场勘验检查笔录。对发生违规违法行为的现场进行检查时作的笔录。•行诉证据规则第十五条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（七）项的规定，被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定。•6）视听材料。可以重现违规违法行为的原始情况的拍照录相录音材料，这是物证的一种保全措施。•行诉证据规则第十二条：根据行政诉讼法第三十一条第一款第（三）项的规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求•（一）提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；•（二）注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；•（三）声音资料应当附有该声音内容的文字记录。•7）鉴定结论。具有相应资格的鉴定人员运用专业知识或技能对办案人员不能解决的专门事项进行科学鉴定后所作出的结论。•行诉证据规则：第十四条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（六）项的规定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。•返回•三、调查取证阶段应注意的问题。•（一）询问笔录应注意的问题。询问笔录是行政处罚案件中的重要证据，办案人员在做询问笔录时应注意：•1、基本要求。细致、准确、精炼、严谨，注重抓住询问内容的关键点，事先可对调查的问题进行必要的设计（调查前熟悉案情，列出询问路径题纲——做好案情准备、心理准备、物证准备），在调查过程中侧重对当事人陈述的各环节与已收集到的物证、书证或其他证据进行印证（形成证据链），可以印证的便以有效证据确定下来；无法印证时，说明正是本案证据链条当中的薄弱点，调查人员应当以此为突破口开展更为深入的取证工作。•2、制作询问笔录的要素问题(“五何”要素)。•①何人:当事人和行政相对人的姓名、单位、住址、职务、是否法人、身份证号等。•②何时:案发时间、违规行为起止时间。涉案时间应问清年月日，不得有“大约”、“可能”、“估计”等词语，对时间差距太远，前后矛盾的要注意问清。•③何地:案发现场所在地的路名、门牌号、固定参照物等的详细地址。•④何因（事）:原因、经过、为什么以及违法行为的表现形式等。也就是当事人从事违法行为的事实部分的询问。•⑤何果:结果、后果。（违法行为引起的危害后果）•3、询问笔录用语与形式问题。询问笔录的事实内容一定要客观真实、言简意赅，文字精炼，字迹清楚，语句通顺，标点正确。切忌随意取舍记录的内容，不能将检查人员的主观推断掺入其中，以保持其原意不变；不得使用模糊性语言，也不得使用“也许、大概、可能”等不确定性词汇等，使用数量词要准确。在询问笔录的结尾部分必须有被询问人注明的“以上笔录内容共※※页已看过，记录属实”，且被询问人要在笔录材料上逐页签名或按手印。此外，笔录的修改之处均必须由被询问人签名或按手印确认。•4、询问应注意的其他事项。•一人被问。即询问必须单独进行，不得“开座谈会”。•二人在场。即办案人员必须二人在场。•三种对象。即被询问人有三种对象：当事人、证人、被侵害人。•四项义务。即被询问人有四项义务：配合调查；接受询问；如实陈述；确认笔录。•五项权利。即被询问人有五项权利：知情权，知道为何事被谁询问；请求回避权；陈述申辩权；阅读修改笔录权；人格受尊重权。•六项注意。即办案人员应注意：表明身份，简要提问；听取陈述，如实记录；全面调查，客观取证；抓住重点，注意策略；掌握时机，指明违法；宣传法律，适时教育。•（二）现场勘验（检查）笔录应注意的问题。•现场勘验（检查）笔录是在执法过程中依法对案件发生现场进行检查所作的书面记录,属于证据类的执法文书。现场勘验（检查）笔录是以文字的形式固定现场情况，它与现场照相、录像以及现场提取的物证互为补充，互相印证，能全面客观地反映与案件有关的地点和物证现场情况，是直接证明案件现场情况的书面凭证，是查明违法行为、收集违法证据、直接取得第一手材料的重要方法，是重要的直接证据。•1、基本要求：全面、真实、客观记录检查现场与案件可能有关的事实；笔录空白处应当划“/”，并按照格式文本的要求填写。一案多个现场或同一现场多次检查的，不能结合起来只制作一份笔录，而应当分别制作。•2、现场检查证据提取：现场检查时，应当及时提取与案情可能相关的所有证据材料（然后根据其证据力和证明力与案件关联程度筛选出有价值的部分），并将证据提取情况在现场检查笔录中加以初步反映，同时注意当事人签字确认。•3、以下空白的问题：笔录制作完成后，在空白处应当注明“以下空白”字样（其他文书在需要时同此）。•4、规范用语问题：在制作笔录时应当尽量使用规范性语言，如在笔录中登记的企业（或其他组织）名称同其营业执照或事业单位法人证明书中记载的名称应当完全一致；描述产品、物品名称时应当使用产品标准确定的名称，如PVC塑料窗（通常称为“塑钢窗”）。•5、笔录内容问题。笔录内容是现场勘验（检查）笔录的主要部份，必须按照检查过程记录现场检查情况和有关的处理情况。如：拍摄现场照片、提取物证等执法情况；对于现场有关数据的记录，必要时应绘制简图加以说明；记录发出的《询问通知书》的文号等等。执法人员的其他执法要求与动作也应一并在笔录中写明。现场勘察时有见证人的，应注明见证人的姓名、单位、身份证号、联系电话等基本情况。•（三）现场照相、录像应注意的问题。•现场照相、录像,是行政执法案件主要的取证手段之一,是将案件、事件发生的场所和与案件、事件有关的痕迹、物品，用照相、录像的方法客观、准确、全面、系统的固定、记录的专门手段。•1、现场照相、录像的内容。现场照相、录像应记录下固定参照物，即不仅记录违规行为的情况，同时记录行为发生的