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加强项目管理，扎实推进灌区“两改一提高”李远华水利部农村水利司2008年12月2日，海口中共中央政治局11月28日召开会议，分析研究明年经济工作：——要把保持经济平稳较快发展作为2009年经济工作的首要任务；——要把保增长、扩内需、调结构更好地结合起来；——要着力改善民生、促进和谐安定；——要综合运用多种手段加大对保障民生、扩大内需、转变发展方式和结构调整的支持力度；——要积极扩大消费特别是农村消费，坚持扩大投资规模和优化结构并举，集中加快建设和启动一批支持“三农”、改善民生、完善基础设施、促进结构优化、节能环保等方面的重大工程。连续出台五个一号文件：–2004年《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，明确我国要解决的紧迫工作；–2005年《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，明确了我国要解决的根本问题；–2006年《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，着力解决“三农问题”的深层次矛盾和城乡差别问题；–2007年《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，指明了农业发展方向；–2008年《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，进一步强调“基础”与“增收”的关系。十七届三中全会：–通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》–三农问题关系党和国家事业发展全局，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重。当前的形势对灌区“两改一提高”十分有利，要倍加珍惜！十七届三中全会：–发展现代农业是今后改革发展的主旋律。–发展现代农业是促进农民增收的基本途径，是提高农业综合生产能力的重要举措，是建设社会主义新农村的产业基础。–发展现代农业，必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。四个硬指标：–到2020年，农民人均纯收入比2008年翻一番；–加快大中型灌区、排灌泵站配套改造、水源工程建设，力争2020年基本完成大型灌区续建配套和节水改造任务；–加快病险水库除险加固，确保2010年底完成大中型和重点小型水库除险加固任务；–加快农村饮水安全工程建设，五年内解决农村饮水安全问题。积极发展现代农业是解决三农问题的必然要求，是加快社会主义现代化建设的重大任务一条主线：科学发展观。一个总体目标：全面建设小康社会——重点在农村，难点也在农村！两个影响全局的战略问题：–国家粮食安全：（1998年：5.123亿t，2003年：4.307亿t，2006年：4.97亿t，2007年：5.015亿t）–农民增收问题：2006年底我国全社会全面小康实现程度已达69.05%。东部地区省份基本达到50%以上，中部省份大多仅为30%左右，西部省份中内蒙最高，也只有27.3%。（2007年浙江达81.2%）三个标志性任务：社会主义新农村建设；社会主义和谐社会建设（重点是城乡差别问题）；资源节约型社会（节水是重要内容）。时代特征现代农业的首要任务是保障粮食安全。发展现代农业的根本目的是提高农业综合生产能力，促进粮食稳定增产、农民持续增收，实现农村经济社会全面发展。我国农业现代化的进程，是在现有的二元土地体制下、在土地所有权没有私有化的情况下实现的。中国特色的现代农业离不开“人均耕地少”这个基本国情，是精耕细作的规模化生产。水利是农业的命脉！高产、优质、高效、生态、安全的要求以及提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率、农业抗风险能力的要求，对“旱涝保收”提出了很高要求。一是促进粮食稳定增产对农田水利建设提出了新的更高的要求；二是促进农民持续增收对农田水利建设提出了新的更高的要求加强农田水利建设是发展现代农业的基础世界“绿色革命”的主要措施是发展灌溉、改善农田排水条件；韩国“新村运动”的标志性成果之一是农田水利灌溉化；我国农业综合开发的主要措施是农田水利基础设施建设；以保护基本农田、提高土地生产率为目标的我国“农地整理”的主要措施也是农田水利基础设施建设（沟、渠、田、林、路综合治理）。——努力扩大有效灌溉面积；——加快中低产田改造步伐；——显著提高灌溉排水保证率；——加强耕地质量建设。首先看提高农业综合生产能力的基本途经与措施灌区粮食平均亩产:520公斤是全国平均亩产的1.8倍是旱地平均亩产的2.9倍全国90%的经济作物全国75%的粮食占耕地面积46%的灌区2901805200100200300400500600全国亩产旱地亩产灌区亩产公斤2002年亩产其次，灌溉在我国粮食生产中占有举足轻重的地位每年在占全国耕地面积46%左右的灌溉面积上生产的粮食占全国总量的75%左右,生产的经济作物占90%以上。灌区复种指数高，土地生产率高，水分生产率高，而且产量稳定。近几年我国部分地区发生的特大干旱再次证明：大工程抗大旱，小工程抗小旱，没有工程难抗旱。近几年我国粮食增产量几乎全部来自灌溉条件较好的地区。30万亩以上的大型灌区有效灌溉面积占全国1/8的耕地面积，生产了占全国总量近1/4的粮食，创造了占全国总量1/3以上的农业生产总值，提供了1／7以上的工业及城市生活用水，其完善的渠水田林路系统构成了良好的人工生态体系。灌区建设支撑了农业发展、保障了粮食安全良好的灌排基础设施条件，是抵御自然灾害、大幅度降低农业成本、提高农业生产效率的必要条件。灌排自如，才能满足作物多样化要求、特别是高附加值作物种植要求，才能满足提高作物复种指数的要求，农业结构调整才有更大的回旋余地。“订单农业”需要有很高的灌溉排水保证率，否则，农民和“订单农业”相关的产业要承担太大的风险。西部山丘区和牧区的农牧民增收是全面建设小康社会的重点和难点，灌溉排水基础设施建设是当地农牧民脱贫致富的最有效手段。改善灌排条件以提高生产效率、降低灌溉排水成本（水费、用工）是提高单产和提高粮食主产区种粮农民积极性的重要手段。再次，灌区改造是农民增收和生产发展的基础全国30万亩以上的大型灌区2004年总供水量达1865亿m3，灌溉用水量达1373亿m3；全国5～30万亩的重点中型灌区现状用水量达997亿m3；两者相加，用水量占全国总量的45%左右；因此，大中型灌区是当前我国节水的主战场，也是节水的潜力所在。水利部于2005年4月组织的全国大型灌区续建配套与节水改造“中期评估”结果显示，项目实施后节约的灌溉水量中30.7%提供生态用水，16.6%支持城市与工业发展，52.7%用于提高灌溉保证率和恢复一部分灌溉面积。第四，灌区改造是我国农业节水的潜力所在大型灌区续建配套与节水改造中期评估结果显示,1998年-2005年,项目区节水、增产、减灾效益显著。项目区渠系水利用系数由0.49提高到0.54,灌溉水利用率由43％提高到50％；亩次灌水量由118.5m3下降到95.6m3；新增年节水能力74亿m3；新增有效灌溉面积969万亩,项目区粮食作物单产、总产、农业总产值、人均纯收入均高于全国同期水平。12.1%-3.7%6.8%-15.9%46.1%21.0%43.8%20.7%-20%0%20%40%增长百分比粮食单产粮食总产农业总产值人均纯收入项目受益区全国第五，灌区改造费省效宏显然，灌区“两改一提高”既是长远之计，也是当务之急！——是国家整体利益与农民个体利益的结合点；——是经济发展与和谐社会建设的结合点。——不是灌溉排水本身的问题，不是农业本身发展的问题，不是局部问题，而是全局问题、战略问题。——不仅是经济发展的重要问题之一，也是政治问题的中心议题之一！实现“增产、增效、节水”三大目标，灌区“两改一提高”所面临的挑战也是前所未有工程改造任务重–现有灌区面积萎缩，新增灌溉面积困难；–灌排基础设施老化失修，功能减退，效益衰减。体制改革难度大–“两定”停留在文件上，“两费”落实困难；–认识有待提高。项目管理问题多–地方配套资金落实普遍困难；建设资金被挤占挪用。–项目建设管理、财务管理存在不规范的问题；–前期工作深度不够，项目审核把关不严。——工程改造是基础，体制改革是保障，项目管理是关键。三个方面相互影响。财政专项核查表明：领导重视是关键财政专项核查罗列出1359个问题，归纳为6个方面–一是工程进度严重滞后，项目规划不合理；–二是项目审核把关不严，存在虚报重报现象；–三是地方配套资金到位率低，建设资金被挤占挪用；–四是末级渠道、田间工程重视不够，项目难以发挥效益；–五是财务管理混乱，现金支付及白条入帐问题大量存在；–六是项目不符合程序要求和管理规定，影响工程质量。大部分问题集中在部分省的部分灌区–7个省发现的问题个数占总个数69%，涉及资金占总数的73%；–92个灌区涉及的问题个数占总个数80%，资金分别占总个数和资金总量的80%和95%以上。–有9个省没有问题或问题很少，依次是北京、天津、河南、江苏、湖北、浙江、黑龙江、甘肃、吉林；–有125个灌区没有问题，占36%。灌溉是我国第一用水大户，农业用水供需矛盾已经很突出，没有农业、特别是种植业灌溉的高效用水，不可能建设节水型社会。无论从用水比重考虑，还是从节水潜力考虑，“农业节水”都应该优先发展。农民是我国最大的用水群体，没有广大农民的积极参与，建设节水型社会将失去基础。节水型社会建设的难点在农村：难在切实提高广大农民的节水意识；难在切实提高地方政府和基层水管部门的水危机和节水意识；难在对“弱势群体”和“弱质产业”的有效保护。此外，节水灌溉没有形成规模效应，农业节水是节水型社会建设的重点和难点规模化生产与分散经营的矛盾在“依法、自愿、有偿”进行土地流转后仍然存在。农业比较效益低与农田水利建设投入高的矛盾政府投入的对象是土地所有者还是土地经营者？农田水利建管并重要求与建管主体缺位、责任不明的矛盾缺乏农田水利投入长效机制和制度保障。部门之间缺乏有效的责任、协调机制。量大面广、小型分散的小型农田水利工程产权不清、责任不明。需要常年维护、长期投入。体制机制矛盾突出中央刚刚确定了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施。要求：出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实。原则：既有利于促进经济增长，又有利于推动结构调整；既有利于拉动当前经济增长，又有利于增强经济发展后劲；既有效扩大投资，又积极拉动消费。第四季度：全国新增1000亿元，水利200亿元，其中饮水安全工程50亿元，大型灌区改造30亿元，（中部4省）排涝泵站改造9亿元。大型灌区：预计完成后可提高粮食生产能力26亿kg，增加年节水能力30亿m3。可在2-3个月的项目施工期为10万农民工提供就业机会，新增农民收入2.5亿元。此外，还将带动建材生产、销售和运输业的发展，提供就业机会，拉动经济增长。明年投资？扩大内需拉动消费的要求抓住国家扩大内需，拉动经济，大幅度增加农业基础设施建设投入的有利时机，全面实施大型灌区骨干工程续建配套与节水改造；集中力量，3年完成一大批大型灌区骨干工程续建配套与节水改造任务；突出重点，优先安排粮食主产区，特别是全国新增千亿斤粮食产能规划备选县涉及的灌区。年内完成《大型灌区骨干工程改造规划》（2009－2020）；年内完成《大型泵站更新改造规划》；正在开展大型灌区改造进展评估、用水户协会建设状态评估、灌溉用水有效利用系数分析等。近期工作计划转变观念农民的贡献还没有被充分认识；农业的困难还没有被充分估计。加大农田水利建设投入是战略选择受全球金融危机影响，外贸萎缩、城市消费萎缩（楼市？车市？股市？）、城镇投资减缓（房产等），而广大农村急需大规模投入。只有加强农业基础，确保农产品供给，特别是粮食安全，才能顺利推进工业化和城镇化。农田水利投入的受益主体必须是广大农民农民不增收，不能达到共同富裕、协调发展，全面小康、和谐社会难以实现。农民不增收，就会减少对农业的投入，动摇农业基础，农产品供求形势就可能发生逆转。农民不增收，就会减少