园区开发PPP项目

I前言2015年8月财政部第二批PPP示范项目评审结束后，金融司一位领导拉着我说，“现在园区类开发项目想运用PPP模式的越来越多，去年我受邀去固安参观了那里的产业新城，开发效果的确很好，但适用PPP模式还是有不少争议的地方，你们这些行业领先的咨询机构应该率先研究这类复杂项目的PPP应用可能性”。由此，我对园区开发类PPP项目有了特别的关注，济邦公司也陆续承接了一些园区综合开发PPP项目的政府方咨询业务。2016年春节前，我率济邦团队到财政部PPP中心商讨新年重点工作，与会各方一致同意将包括园区开发在内的若干细分领域的PPP模式应用列入本年度重点工作。我遂在3月份邀请部分业界知名专家组建了“园区开发PPP专家组”，集中开展园区开发应用PPP模式的民间研究。随着研究逐步深入，我们愈加理解“园区+PPP”的现实意义所在：一方面，园区或区域综合开发是我国新型城镇化的重要载体和路径选项，新型城镇化中“人的现代化”如何与产城融合相衔接，园区经济的梯度转移能否自然而然地发生等等，无不考验着决策者、经济规划部门和专业机构；另一方面，PPP模式已被广泛且成功地应用于单个基础设施投资项目，并被视作政府公共服务供给侧改革的重要机制。II因此，在合规、合理的前提下，能否借助PPP模式调动社会资本积极参与政府主导的功能综合、开发周期长、边界模糊的园区综合开发项目，亟待理性思考和探讨。虽然学术界已有一些研究，但多局限于风险管理、回报模式等某个单一视角，而实务操作中经常遭遇的土地供应方式、绩效指标设计等瓶颈问题却无法通过上述单一学科的研究得以解决。作为“园区开发PPP专家组”的初步研究成果，《园区开发PPP模式蓝皮书》是对这一重要议题的条缕梳理和严肃思考。蓝皮书不是试图为某一家企业的特定解决方案唱好背书，也不是为了提供一个放之四海皆准的通用模板，而是呈现一个观察园区开发应用PPP模式的参考视角。我们竭力实现的目标是将园区开发应用PPP模式的难点和契合点整理出来，并在多学科融通的基础上形成几套解决方案。我们不是简单武断地说园区开发“能”还是“不能”应用PPP模式，我们探究的是整体可行性和具体改造方法。目前呈现在读者面前的是《蓝皮书》第一版，我们将持续不断地进行更新和补充，同时也诚挚欢迎来自各界的批评和建议。张燎济邦咨询公司董事长2016年7月28日I摘要自2014年发端的本轮PPP浪潮中，园区开发是后起之秀，由于其规模大、复杂度高、对区域经济社会的影响大，受到了政府主管部门、社会资本、金融机构、PPP学术界和实务界的普遍关注。在“园区开发PPP专家组”的指导下，济邦咨询组织人员编制了《园区开发PPP模式蓝皮书》（以下简称《蓝皮书》），旨在对园区开发领域应用PPP模式的现状、问题、面临的挑战以及未来的解决之道进行系统性分析，供各方参考。《蓝皮书》正文共包括五章：第一章：园区概述研究的起点是界定并分析研究对象——园区。首先，回顾国内园区的发展历程，了解园区的历史和现状；其次，界定园区的概念和类型，梳理园区发展的一般路径，作为分析的基础；在此基础上，归纳国内园区发展存在的问题和未来发展趋势，进而揭示园区开发项目开展政府和企业合作的需求。第二章：国内园区开发PPP项目概览有需求就会有供给，本章对目前出现的园区开发PPP项目进行分II析。首先，对PPP综合信息管理系统项目库中249个“园区开发”类项目进行了分析；其次，介绍了财政部和发改委推广的示范项目和典型案例中11个园区开发类项目；最后，总结分析了国内园区开发PPP项目的特征。第三章：园区开发类项目应用PPP模式的适用性分析存在即合理吗？本章从园区开发的公共物品属性、政府和社会资本合作的必要性，以及长期运营、风险共担和全生命周期整合的特征展开分析，得出结论——园区开发类项目适合应用PPP模式实施。第四章：园区开发类项目应用PPP模式的要素解析园区开发PPP项目应如何运作呢？本章对项目内容、风险识别与分配机制、回报机制、监管体系四项要素进行解析，提供园区开发项目应用PPP模式的操作参考。第五章：进一步推动园区开发类项目应用PPP模式的建议在前述分析的基础上，为政府开展制度建设和项目操作提出四条建议，进一步提高园区开发类项目应用PPP模式的适用性和可行性。此外，《蓝皮书》的附录中收录了四个园区开发PPP项目的典型案例以及改革开发以来国内园区开发的相关政策，供读者参考。I编委会名单张燎、徐玉环、李竞一、汪国旺编写团队名单孙丽萍、钟玲、李鹏、景辉、胡冉冉I目录国内园区的发展沿革..............................................................1园区的定义与分类..................................................................4园区发展的一般路径..............................................................5国内园区存在的问题与发展趋势...........................................6国内园区开展政府和企业合作的需求分析...........................8财政部PPP项目库数据分析结果........................................102.1.1发起类型................................................................102.1.2合作期限................................................................112.1.3分布区域................................................................12II2.1.4发起时间................................................................122.1.5实施阶段................................................................132.1.6运行方式................................................................142.1.7回报机制................................................................142.1.8项目投资额............................................................152.1.9项目类型................................................................16国内典型园区开发PPP项目情况........................................20国内园区开发PPP项目现状和趋势分析.............................26园区开发是一种特殊的公共物品，适合应用PPP模式.....27园区开发需要政府与社会资本合作，具备应用PPP模式的基础...............................................................................................28园区开发项目需要开展长期运营，符合PPP模式特性.....29园区开发项目需要实现风险共担和利益共享，契合PPP模式的本质要求.....................................................................................30园区开发项目需要整合全生命周期的服务，满足PPP模式的要求...............................................................................................32III项目内容...............................................................................33风险识别与分配机制安排....................................................37回报机制...............................................................................37监管体系...............................................................................394.4.1行政监管................................................................394.4.2履约管理................................................................394.4.3公众监督................................................................40全面和充分地认识园区开发类项目的复杂性和长期性，因地制宜应用PPP模式.........................................................................41解决园区开发PPP项目与现行财政承受能力评估办法不匹配问题.............................................................................................41进一步开展园区开发PPP项目的研究和试点工作，解决重点问题，提供示范效应......................................................................44在土地、金融和税收优惠等配套政策的制订过程中，充分考虑园区开发PPP项目的重要性和特殊性......................................45IV1.产业新城综合开发的华夏模式..............................................461)华夏模式简介..............................................................462)项目内容.....................................................................463)项目回报机制..............................................................484)配套安排.....................................................................485)项目进展.....................................................................496)与PPP模式的契合度分析..........................................502.中信汕头滨海新城项目..........................................................