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国家投资土地开发整理项目申报及审查要点国土资源部土地整理中心项目计划处贾文涛二○○六年二月2内容提要一、国家投资土地开发整理项目管理程序二、项目申报中存在的问题、原因及对策三、可行性研究应注意的事项四、省级评估论证及入库审查五、项目现场踏勘基本要求六、项目设计应注意的事项七、初步设计审查要点八、项目报件总体要求九、当前部中心正在开展的研究工作3一、国家投资土地开发整理项目管理程序项目可行性研究与项目申报入库审查与批复规划设计与预算、投资计划与预算建议的编报与审查项目投资计划和项目预算下达项目实施与监督检查项目竣工验收项目成果管理与后评价编制专项规划编制项目投资计划和项目预算草案申报库备选库初审库预算库4（1）国家投资土地开发整理项目备选库（以下简称项目库）建在省级。从2004年下半年开始，省级国土资源管理部门建立国家投资土地开发整理项目库，按照部项目管理有关规定要求，对申报的国家投资土地开发整理项目进行入库审查。（2）改进项目库管理后，省级国土资源管理部门负责落实国家有关政策措施，组织项目申报、入库审查和项目库建设与管理，并对项目的真实性、合法性、可行性负责。（3）部负责项目库建设有关规定的制定，项目备案与项目库的监督管理。部对项目库建设不定期进行检查。对项目库管理不善的，限期整改；备案项目检查不合格的，取消入库资格。（4）经省级国土资源管理部门审定入库的项目，原则上每年一次，于1月底前集中报部备案，于5月底前将入库项目的规划设计与预算报部审查。关于改进国家投资土地开发整理项目入库管理的通知国土资发〔2004〕115号5如何理解入库备案报件受理／备案审查：报件是否齐全、有效监督检查（入库核查）：省级建库工作是否符合要求备案项目是否符合入库条件通报／备案通知6关于加强和改进土地开发整理工作的通知国土资发〔2005〕29号当前和今后一个时期的土地开发整理方向和重点：要以提高农业综合生产能力为出发点，大力开展基本农田整理，促进补充耕地数量、质量、生态三者统一。要落实《全国土地开发整理规划》（国土资发[2003]69号），积极实施重大工程，促进项目布局的相对集中。要建立项目指南发布制度，促进资金与资源合理配置，向重大工程和粮食主产区、粮食主产县、基本农田保护区倾斜。要进一步下放项目管理权限，促进合理确定项目管理权责，改进项目管理方式，全面提高土地开发整理工作水平。组织实施重大工程:实施重大工程，要以项目建设为载体，通过科学评估论证，有计划、分步骤地组织实施。在规划期内，国家投资土地开发整理项目将主要安排在重大工程内。……地方投资土地开发整理项目也要优先安排在重大工程内，提高重大工程实施的规模效益。7大力开展基本农田整理，突出土地开发整理重点：各地要在严格保护基本农田的同时，加大对基本农田的投入，以建设促保护。大力开展基本农田整理是今后一个时期土地开发整理工作的一项重要任务。通过基本农田整理，增加耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件，不断提高农业综合生产能力。根据全国基本农田分布和资金状况，部将下达各省（区、市）年度基本农田整理任务。基本农田整理项目的新增耕地率可按不低于3%掌握。重大工程区域内的基本农田整理，可结合实施重大工程开展。重大工程区域外的，应优先选择在粮食主产区开展。基本农田整理应集中连片，整理后基本农田的耕作条件和质量应达到当地基本农田的较高水平。经过整理的基本农田要切实加以保护，不得违法占用。8加强和改进项目管理:部将建立土地开发整理项目指南发布制度，明确项目组织安排的指导思想、基本原则、投资方向、投资重点和建设任务，指导项目入库、项目审查和项目计划与预算编制工作。国家投资项目管理实行中央与地方分级负责机制。部主要负责制定政策和技术规范，发布项目指南，受理入库项目备案，审查项目初步设计与预算，下达项目计划，开展项目监督检查。省级国土资源部门主要负责落实国家政策与任务，组织项目申报，负责项目入库审查和项目库建设，核准项目实施方案，监督指导项目实施，开展项目竣工验收。对强化项目管理技术保障，要逐步完善国家和省级土地开发整理项目管理专家库，依靠专家力量，对项目审查、实施监督检查和竣工验收等提供咨询、评估、论证服务，提高项目决策和管理的科学化、民主化水平。项目前期可行性研究要深入实地充分论证，确保经济、社会和生态效益；初步设计和施工图设计要符合实际，切实可行，严禁脱离实际的“形象工程”和随意变更设计行为；项目选址、论证和设计，要吸收当地群众参与并尊重群众意见。9二、项目申报中存在的问题、原因及对策1.项目选址不合理项目基础设施条件不具备；项目区位于生态环境十分脆弱、不宜开垦为耕地的地区；项目区水资源无保障；项目将林地、草地规划为耕地；项目建设规模超出规定上限或者低于规定下限；项目新增耕地率低于规定下限；项目建设区属于公司以盈利为目的、已租赁经营的土地；项目不符合土地利用总体规划，将限制为其他用途的土地规划为农业用地；项目投资方向不合理，如工程内容主要为草场改良、矿区生态重建、建设大片经济林或生态林。（一）全国存在的普遍性问题102.申报材料编制不规范总的来说就是编制依据不足，深度不够，不符合有关规定要求。具体表现在以下几个方面：一是项目区位置和范围不清。主要表现为：图上无项目区边界；现状图和规划图项目区边界不一致；项目区内含大片不动工林地、居民点等用地，但图件上未标注不动工范围。二是项目区土地利用现状不清。主要表现为：未提供项目建设范围内土地利用分类面积；现状图上土地利用分类不清；土地利用现状文、图不符。三是项目无法核定建设规模、新增耕地面积等基本指标。主要表现为：土地利用分类面积统计有误，基本指标前后不一致，文、图、表不符。四是项目建设目标不明确。主要表现为：对项目区当前土地利用限制因素分析不透彻，对项目拟解决的问题认识不清，项目建设目标不明确或依据不足。11五是工程技术方案不合理。主要表现为：项目规划方案过于简单，无具体内容；项目规划图无工程布局；工程内容图、文严重不符；总体布局不合理，包括沟、渠、路布置不合理，未充分利用原有道路及水利等基础设施，建筑物布置不合理，灌溉方式不合理等问题；土方工程量计算不合理等。六是图件不合规。主要表现是不按相关办法和技术标准的要求编制图件，上图要素不全，图面不清晰，图例不规范等。七是项目区土地权属现状不清。主要表现为：报告和图件上均未交代项目所涉及行政乡（镇）、村或文、图不符；项目申报材料关于项目区土地权属的描述相互矛盾等。八是投资估算编制不符合要求。主要表现为：项目投资估算依据不足，标准过高；未提供投资估算指标的编制过程；项目投资估算中所列示的建设内容不符合相关规定，含超投资范围内容等。12不按规定时间申报项目。项目申报不及时直接影响了项目入库审查工作，是导致入库通知不能及时下达、设计和预算编制时间不足从而影响项目申报质量、整个项目周期被拉长的主要原因。项目报件不全。项目报件无效。主要表现为报件不按规定签字、盖章等问题。设计单位选择有问题。项目设计方案不符合实际情况，等。3.申报工作组织问题13（二）入库审查权限下放以后出现的新问题不按部制定的入库审查要点进行入库审查不按“115号”文要求报送材料省文内容不全或不符合规定报件不全、无效（不盖章／缺省级评审论证意见／缺电子文档等）可行性研究阶段遗留的问题影响了设计的质量14（三）辽宁省项目存在的主要问题基本指标无法核定。如某项目文本P36中5.1.1和5.1.3新增耕地为87.8868ha，P32中新增耕地为109.5ha，前后不一致；某项目设计报告所附意见中土地整理总面积684.67ha，报告中P12、P19土地利用现状表中建设规模为784.05ha，项目建设规模无法核定。基本方案不合理，主要表现为：土地平整方案不合理。如某项目田块布置不结合实际地形，土地平整工程费用占总投资的80％以上。机井布置缺乏依据。如某项目布置400余口机井，但缺少充分论证及依据。工程量计算不正确。如某项目将挖方和填方重复计算；某项目缺少土方量计算过程。总体布局不合理。如某项目沟、路、田块布置不协调。图件不合规。大多数项目制图不规范，上图要素不全，文、图不一致的情况较多。15（四）存在问题的原因及对策1.原因对项目申报工作没有给予足够的重视，组织力度不够。参与可行性研究和设计的单位和人员不具备相关能力（政策／技术）。2.对策加强对项目申报工作的组织管理，避免粗制滥造，省级国土部门应切实发挥把关作用。加强培训，提高技术咨询人员素质。（政策／技术）16三、可行性研究应注意的事项（一）项目选址的基本原则完整性（系统性）原则项目区应相对集中连片，发挥规模效益。应体现土地整理的综合性特点，注意项目区周边基础条件，如道路是否通达等，避免“只见树木、不见森林”的现象。先易后难原则投资环境好风险因素少施工难度小综合效益原则增加耕地面积，提高耕地质量。改善农业生产条件，改善农民生活条件。改善生态环境17（二）项目选址的具体要求位于国家重点支持区域项目合法以整理和复垦为主基础设施条件具备资源和环境条件具备无权属问题投资方向合理基本控制指标符合规定181.位于国家重点支持区域《全国土地开发整理规划》确定的土地开发整理重点区域《全国土地开发整理规划》确定的土地开发整理重大工程国家确定的粮食主产区（河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个省份）和非粮食主产区内的粮食主产县土地利用总体规划确定的基本农田保护区上述区域相重叠的，原则上选择其中一种支持力度较大的区域予以支持。19重点支持上述区域内符合以下六类条件的土地整理和复垦项目基本农田保护区内土地利用不充分，整理后新增耕地量较大的基本农田整理项目农田基础设施条件较差，项目建成后新增生产能力幅度较大的土地整理项目对责任人灭失的工矿废弃地恢复治理，新增耕地量大，改善生态环境效果明显的土地复垦项目水资源总量不足地区的节水效果好、农田灌溉保证率高的土地开发整理项目结合村庄治理开展土地整理，群众积极性高，当地政府大力支持的项目公路、铁路建设后沿线农用地区域改善生产条件、效益明显的土地开发整理项目。202.项目合法项目“合法”的两层含义：一是符合现行法律、法规规定；二是符合相关规划《中华人民共和国土地管理法》规定：“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。”《土地开发整理若干意见》规定：“土地开发整理活动必须符合规划。土地开发整理项目的审查、规划设计、项目实施和检查验收，都必须依据土地利用总体规划和土地开发整理规划。”《关于报国务院批准的土地开发用地审查报批工作有关问题的通知》规定：“禁止在大于２５度以上坡地和自然保护区内开垦耕地。”《关于进一步规范国家投资土地开发整理项目申报工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2002〕68号）规定：“国家投资项目必须符合土地利用总体规划和土地开发整理规划，符合湿地保护、生态保护等有关法律法规和政策规定。”213.以整理和复垦为主土地整理、土地复垦、土地开发的概念土地整理是指采用工程、生物等措施，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。土地开发是指对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用的活动。在选择项目区时，应以土地整理和土地复垦为主，适当选择开发项目。一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公