城乡联系方法的概念和实践——尼泊尔城乡合作项目的经验

城乡联系方法的概念和实践——尼泊尔城乡合作项目的经验TheConceptandPracticeoftheUrban-ruralLinkageApproach:ExperienceoftheRural-urbanPartnershipProjectinNepalRameshMunankami著董金柱译1尼泊尔国家空间分析1.1自然环境尼泊尔是一个山地王国，周围被陆地包围。尼泊尔位于喜马拉雅山脉的南面，印度和中国西藏自治区之间，地形地貌崎岖不平，生态差异性将这个国家从东到西分成三个部分：南面是隆起的大片平原，中部是丘陵，北部是山脉。其中每一个部分都很自然地适合某种特色农业种植：肥沃的特莱平原上适合种植粮食作物；中部丘陵地区是园艺植物，北部山脉则是畜牧业和外来品种培育区。通常这三个生态地带之间的联系都依托专门的产品交换和必要的服务设施。由于地形差异明显，国家发展规划由南自北划分成五个区域（DevelopmentRegion）来进行。每一个区域包括三个生态地带，由一系列相互联系的小型和大型市场组成，以促进区域内的产品、人口、资本、知识、信息和技术的流动。这些区域从行政上可划分为14个专区（zones）和75个县（districts）。图1尼泊尔的行政区划地图1531.2城市增长模式尼泊尔城市化水平即使在发展中国家中也是很低的。当前全国城市总人口是260万，但最近几年城市人口增加很明显。1991年到1997年这一阶段城市人口增长率约为11％，但估计最近几年已经超过15％。这还只是尼泊尔官方公布的数据，不包括在一些小城市或市场中心的人口增长，因而实际上城市人口增长率比这一数据还要高。这种现象都应归因于国家层面上经济进程、人口统计学和社会发展的变化。然而，一个明显和令人不安的事实就是，乡村人口是因为逃避贫穷才迁移到城区的。表1尼泊尔的城市化年份总城市人口（万人）城市人口占总人口比例%平均年增长率%城市/农村人口比例1952/195423.592.929.4196133.623.64.53(1.65)37.0197146.194.03.23(2.07)41.6198195.676.47.55(2.66)68.01991169.579.25.89(2.10)101.01997259.0711.4610.90114.6资料来源:PopulationMonographofNepal,CBS,1998图2城市人口发展趋势154尼泊尔跟其他发展中国家一样正经历着快速城市化过程，这也是当前其国内发展的主要议题。1971年城市人口还只占4.1%，到2001年已经增加到15.9%。照这种发展趋势推算，到2035年尼泊尔全国将有半数人口住在城市里面。图3尼泊尔人口分布比例尼泊尔国家城市化的一个重要特征是中小规模的半城镇化地区数量很多，通常可称之为“乡村市场中心镇”。1991年城镇平均规模是1.39万人，几乎3/4的城镇人口不超过4万。首都加德满都（Kathmandu）的总人口也不过50万。这种城市化特征对城乡联系的影响作用很大。其结果就是加大了生产和消费中心的距离，尤其是新鲜蔬菜和牲畜家禽产品，进而也增强了对城市在交通、包装、传输、分级、分类、储藏和冷藏、买卖机构等相关服务设施的需求。155表2不同规模城市的数量和人口普查统计城市数量城市人口1952/1954196119711981199119971000059421110000~19999235542120000~29999--2431430000~3999912-41740000~4999911254450000~99999--1288100000以上111133总计101616233358资料来源：StatisticalYearBookofNepal,CentralBureauofStatistics,19972经济概况2.1尼泊尔的经济结构和贫穷状况最新的全球人口发展报告（2003）表明，尼泊尔的人口贫穷指数（HPI）为41.9，在94个发展中国家排名第70位，在南亚国家中排名倒数第2，反映了该国非常贫穷。研究表明，这种状况跟尼泊尔国家的经济发展模式有关。表3SAARC国家的贫困指数国家人口贫穷指数排序人口贫穷指数数值%孟加拉（Bangladesh）7242.6不丹（Bhutan）--马尔代夫（Maldives）2011.4尼泊尔（Nepal）7041.9巴基斯坦（Pakistan）6540.2斯里兰卡（SriLanka）3418.3印度（India）5333.1资料来源:HumanDevelopmentReport2003,UNDP在过去的15年里，尼泊尔经济年增长率约为5%。这主要归功于非农业部门，特别是服装和地毯出口、基础工业进口，这些部门的收入现在已经占到GDP的60%，而在15~20年以前它们所占比例还是40%。然而，这类产业对经济的作用却没让大多数普通家庭特别是穷人获利，对整个国家经济增长也没有激起任何乘数效应，结果就业和民生结构一直没有改变。约80%的尼泊尔人依然在农业部门干活，农场耕作依然是大多数农民谋生的主要方式。156表42000年尼泊尔主要发展指标人类发展指标(HDI)人口贫穷指数(HPI)尼泊尔0.46639.2部门：农村0.44641.4城市0.61623.9生态地带：山区0.37846.1丘陵0.51037.2Tarai平原0.47440.2发展区域：东部0.48442.0中央0.49340.7西部0.47939.9中西部0.40243.4远西部0.38545.3资料来源：UNDP表5尼泊尔在贫困线以下的人口（人均年收入在4404尼泊尔卢比以下）贫困人口分布位于贫困线以下的人口比例生态地带：山区0.56丘陵0.41Tarai平原0.42城市和农村地区:城市0.23农村0.44全国平均值0.42资料来源:NPC1998/WB1999此外，工资分配不均匀，也给那些从事农业生产谋生的人以沉重打击。在尼泊尔，无论是在城市还是在乡村贫穷现象都很普遍。根据政府的预测，44%的乡村家庭生活在贫穷线以下，在城市该比例则是23%。尽管国家经济分析师透露这是因为经济结构转型，由此造成了不同部门经济增长不均，区域发展差异已证实了这一点。因此很大程度上促使了农村人口向城市区域迁移，穷人流入城市是为了寻求经济发展机会，并获得医疗和教育等基础服务。这种经济增长模式现在越来越被认为是因为缺乏发展政策和规章程序而造成的，这可能限制了那些建立在区域城乡共同发展基础上的传统和增长潜力。1572.2乡村经济的特点尼泊尔是一个农业国家，86%人口住在农村地区，超过44%的人口生活在贫困线以下。对尼泊尔乡村家庭经济的分析表明，农村家庭年平均收入中只有40%来源于农业耕作，其余60%则来源于其它途径。同样，超过60%的家庭只有1公顷农田。“略有余粮的农场经营”将不再也不可能保证大多数农户的基本生存安全。佷显然，农民们只好去寻求其他经济来源谋生，而且还只能通过城乡交换——物流货流运输、服务设施需求、增加城乡联系等途径来达到。近年来尼泊尔出现了快速城市化趋势，特别是高速公路沿线、分路支线和地区公路沿线中等规模城镇数量猛增，小型城镇零星增长，这些都反映了城乡联系进一步扩大。在这种情况下，发展计划应针对以下几个方面来进行：（1）加强城乡联系；（2）保证穷人能获得因加强城乡联系而带来的社会经济发展机会和可能；（3）建立适当的机构机制以保证农民权益，规避风险。尼泊尔日益发展的城市经济将给农村经济带来巨大的潜力。因此，尼伯尔编制的20年农业发展规划（1997）强调农业多样化，将乡村/农业经济向更大范围内的市场/城市经济推进，以改善农户经济水平。为此，其中一个主要战略就是将小型农场主和农业综合企业联系起来，采取有利政策鼓励私人部门对其进行投资。2.3过去的发展成就1960年代初期，尼泊尔通过对“自发生成”的一些市场城镇进行分析比较，在此基础上采取了鼓励城乡互动的发展政策，实施增长极、增长中心理论。如果将投资集中几个精选的区域市场中心，马上就会发生投资回报，区域经济也会随之振兴。但是，因为这种发展策略通过市场机制而发挥作用，也带来了收入分布不均等负面效应，市场对远郊乡村的影响甚微。因此，反对乡村互动发展理论的人认为，通过小城镇推动乡村发展并不成功，只可能使城乡发展进一步失衡。总的来看，上世纪后30年里的发展成就都是靠分部门发展途径取得的，包括乡村发展项目和城市发展项目等。同时在城乡各大部门，管治与贫穷问题也一直在争论和探讨中。2.3.1乡村发展概况纵观尼泊尔发展历史，乡村发展成就可分为几个阶段。从1960年代起到1970年代中期是产品定位，1970年代中期到1980年代中期是乡村综合发展阶段，强调农业的多样化和特色化经营。从1980年代早期开始，开始实行分散化经营策158略，随后的产业结构调整和经济自由政策，使得农业发展更致力于建设社区公共机构，发动地方资源来鼓励农业生产多样化，提高人均收入。这些转变也加强了城乡联合发展。另一方面，近年一些零散的农村发展项目也逐步帮助缓解了农村贫穷状况，将农村与城市区域中的市场联系起来。因此可以看出，农村发展项目成功的关键在很大程度上要看城乡互动发展得如何，是否用来交换物资，以及为此建立服务机构。2.3.2城市发展概况尼泊尔国内实施的大部分城市发展项目均致力于提高城市基础设施条件。在某种程度上，这促进了城市服务的供应，但是仍然滞后于城市化快速发展的要求。其中有些项目和工程还有助于改善城市当局的管理能力和组织结构。但是跟乡村发展类似，城市开发项目也多是在城市地区进行。尽管上述一些城乡部门开发项目已经得以实施，但通过一些农村开发项目的失败和一些城镇的消亡，还是可以看出城乡之间必须紧密联系，互动发展。2.4经验与教训总结·区域联系需求尼泊尔三个生态带主要是小气候带，这既带来了区位上的优势，也带来了机遇和挑战。由于在地理单元和适宜政策支持之间缺乏互动联系，很有必要在国家和地方层面上有效地利用这些潜力。·改变家庭农业种植结构对一家农户来说，抓住这些发展机遇意味着在农业经营多样化的同时，还要增加用于非农业劳动的时间。这既满足了城市发展需求，也从城市获取了商品和服务。由农户家庭兴起的这种城乡联系能提供持续的基本资源，但这要求建立适当的机构来保证其实施。·城市发展并非仅是物质环境建设城市开发不仅是物质环境建设，还包含着社会、经济、人文资源和制度建设。这样可以加强城市服务供应、市场和销售系统的建设，对乡村地区则可以多样化开发农产品。可以说这些城市也带来了乡村的发展。159·不应独立看待发展不应独立地看待城乡发展，因为它们之间其实有很强的社会、经济、文化和区域联系。所以发展计划项目不必刻意选择在城市还是在乡村。为提高地方经济水平，减弱贫穷现象，必须走城乡协调发展的途径。3城乡发展合作计划(RUPP)3.1RUPP历程针对过去发展的经验和教训，为解决发展中面临的问题，尼泊尔开展了城乡发展合作计划（RUPP）。RUPP采取了长期、可持续的方法，使得开发项目即使被中止后，其提倡的方法和战略仍得以继续进行。在推动计划项目进行的过程中，发展、建立和加强了有关机构及其运作制度的建设，促成了良好的城市管治，减少了贫穷，使穷人和社会中的一些弱势群体获益。同时，还发挥了由现有城乡联系所提供的地方潜力和机遇，推动了地方的发展。3.2基本前提城市化过程中产生的社会和经济效应优化后可用于推进城市和乡村双方面的发展。因此，这样的城市化进程从空间、功能和制度角度上都可以认为是“乡村归并城市”。“中心地理论”恰好能从理论上说明和解释现实的发展状况——具有等级层次的和整体的住区系统，提供了合理有效的空间系统、人口分布和功能关系。这样密切的城乡经济联系正是城市发展的关键。图4村庄和市场在城市等级中的相对位置1603.3基本战略城乡经济互动发展体现在那些根据人流、物流和服务能力制定的专业“市场等级”（markethierarchy）和“区域发展框架”（regionalsetting）上。这些市场层级通常较为固定，但其地理边界因为市场经济