基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析

1基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析亓霞1,2，柯永建2，王守清2（1.山东建筑大学管理学院，山东济南250014；2.清华大学建设管理系，北京100084）[摘要]PPP项目的风险管理是非常重要和复杂的，从实践中吸取经验和教训是提高风险管理水平的重要途径之一。本文通过对中国PPP项目失败或出现问题案例的汇总分析，从中找出导致这些项目失败或出现问题的主要风险因素，对其产生原因和内在规律进行深入分析，并为规避和管理这些风险提出了相应的措施建议。[关键词]PPP，风险因素，风险管理，案例分析AnalysisofCriticalRiskFactorsCausingtheFailuresofChina’sPPPProjectsQiXia1,2,KeYongjian2,WangShouQing2(1.SchoolofManagement,ShandongJianzhuUniversity,Jinan250014,China;2.DepartmentofConstructionManagement,TsinghuaUniversity,Beijing100084,China)Abstract:RiskmanagementofPPPprojectsisveryimportantwhilecomplex.Learninglessonsfrompracticesisoneoftheusefulmeans.SomeunsuccessfulPPPprojectsinChinawerereviewedinthispaperinordertoidentifythecriticalriskfactors.Basedontheanalysisofthereasonsandrelationsamongtheseriskfactors,advicesonavoidingandbettermanagingtherisksassociatedwithPPPprojectsinChinawerethenproposed.Keywords:public-privatepartnership(PPP);riskfactors;riskmanagement;casestudy国家自然科学基金项目“中国PPP项目风险公平分担机制研究”(70731160634)本论文得到山东省高等学校优秀青年教师国内访问学者项目经费资助作者简介：亓霞（1976—），女，山东莱芜人，副教授，清华大学访问学者，博士通讯地址：亓霞清华大学建设管理系102室，100084，联系电话：[phone]E-Mail：[e-mail]2基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析PPP（Public-PrivatePartnership）项目融资方式在中国基础设施建设领域越来越受到青睐，通过民营资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题，更可以降低成本和提高项目的效率。早在上世纪八十年代，民营资本投资就出现于我国的高速公路、电厂和水厂等项目中，当时大多采用BOT模式（Build-Operate-Transfer，是PPP的一种具体操作模式）。近年来，随着经济的持续发展和北京的申奥成功，PPP模式在我国众多基础设施项目和一些奥体场馆项目中又得到进一步的应用。我国很多的PPP项目是成功的，解决了我国基础设施落后又缺乏建设资金的问题，提高了效率。但是也不可否认，由于PPP是一种新生事物，我国的政府和民营机构普遍缺乏经验，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，所以也有许多项目遇到了较大问题甚至失败。笔者认为成功的经验固然重要，但从失败中得到的教训，更能使我们进步。对这些失败项目进行分析总结，找出导致项目失败的主要风险因素，在今后的项目实践中加以重点关注，对我国今后的PPP实践更有指导价值。本文正是基于这一出发点，通过对过去中国PPP项目中失败或出现问题（下文简称为失败）的16个典型案例进行重点分析，找出导致他们失败的主要风险因素，对其产生原因和内在规律进行深入分析，并就风险规避和管理提出建议。1案例的选取本文选取了自上世纪八十年代以来在中国实施的PPP项目中16个失败的案例，表1为这些案例的基本情况（从参考文献[1]-[15]中整理而来）。这些项目主要涉及高速公路、桥梁、隧道、供水、污水处理和电厂等领域，基本涵盖了我国实行PPP模式的主流领域。表1案例情况案例编号项目名称出现的问题1江苏某污水处理厂2002-2003年出现谈判延误、融资失败2长春汇津污水处理2005年政府回购3上海大场水厂2004年政府回购4北京第十水厂Anglian从北京第十水厂项目中撤出5湖南某电厂没收保函，项目彻底失败6天津双港垃圾焚烧发电厂政府所承诺补贴数量没有明确定义7青岛威立雅污水处理项目重新谈判8杭州湾跨海大桥出现竞争性项目9鑫远闽江四桥2004年走上仲裁310山东中华发电项目2002年开始收费降低，收益减少11廉江中法供水厂1999年开始闲置至今，谈判无果12福建泉州刺桐大桥出现竞争性项目，运营困难13汤逊湖污水处理厂2004年整体移交14延安东路隧道2002年政府回购15沈阳第九水厂2000年变更合同16北京京通公路运营初期收益不足2项目失败的主要风险通过对表1所示16个案例失败原因的汇总分析，我们认为中国PPP项目的失败主要是由以下风险造成的：（1）法律变更风险主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险[18]。例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判[1]。上海的大场水厂[3]和延安东路隧道[14]也遇到了同样的问题，均被政府回购。（2）审批延误风险主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或民营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。例如，2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过；上海人大代表也提出反对水价上涨的提案，造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的现象。比较引人注目的是，泰晤士水务出售了其大场水厂的股份，Anglian从北京第十水厂项目中撤出[3]。4（3）政治决策失误/冗长风险是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。例如青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且污水处理价格是在政府对市场价格和相关结构不了解的情况下签订，价格较高，后来政府了解以后又重新要求谈判降低价格。此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后续谈判拖延，面临政府决策冗长的困境[3]。相类似的在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂项目[10]中也存在同样问题。（4）政治反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。例如大场水厂和北京第十水厂的水价问题[3]，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。（5）政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。例如在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市政府制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底，项目投产后合作运行正常。然而，从2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，长春市政府于2003年2月28日废止了《管理办法》，2003年3月起，排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005年8月最终以长春市政府回购而结束[2]。再比如在廉江中法供水厂项目中，双方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期为30年。合同有几个关键的不合理问题：问题一，水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米，且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为2万立方米，巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性；问题二，水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币，水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元，此价格自1999年5月1日起执行至今未变[9]。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务，该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论[10]。除此之外，遇到政府信用风险的还有江苏某污水处理厂、长春汇津污水处理和湖南某电厂等项目。（6）不可抗力风险是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服5的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等。例如湖南某电厂于上世纪90年代中期由原国家计委批准立项，西方某跨国能源投资公司为中标人，项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议，项目前期进展良好。但此时某些西方大国(包括中标公司所在国)轰炸我驻南斯拉夫大使馆，对中国主权形成了严重的实质上的侵犯。国际政治形势的突变，使得投标人在国际上或中国的融资都变得不可能。项目公司因此最终没能在延长的融资期限内完成融资任务，省政府按照特许权协议规定收回了项目并没收了中标人的投标保函，之后也没有再重新招标，从而导致了外商在本项目的彻底失败[4]。在江苏某污水处理厂项目关于投资回报率的重新谈判中，也因遇到非典中断了项目公司和政府的谈判[1]。（7）融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。在湖南某电厂的项目[4]中，发展商就因没能完成融资而被没收了投标保函。（8）市场收益不足风险是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府提供了许多激励措施，如果由于部分规定原因导致项目收益不足，天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺补贴数量没有明确定义[1]，项目公司就承担了市场收益不足的风险。另外京通高速公路建成之初[15]，由于相邻的辅路不收费，致使较长一段时间京通高速车流量不足，也出现了项目收益不足的风险。在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目中也有类似问题。（9）项目唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。如杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔仅50公里左右的绍兴市上虞沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中，其中一个原因可能是因为当地政府对桥的高资金回报率不满[5]，致使项目