工程项目代建制模式分析及发展对策

1工程项目代建制模式分析及发展对策河南开元有限公司梁功摘要：对工程项目代建制模式的优劣进行了探讨。指出实行代建制能够提高交易效率，改善丁程建设市场的微观结构，铲除政府投资腐败现象等．同时揭示了代建制在推行过程中存在的一些问题，并针对具体问题给出了解决方案，强调应完善代建制的制度体系。加强代建企业自身建设及行业建设。关键词：项目代建制风险1绪论1.1工程项目代建制所谓工程项目代建制．是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。代建单位具有项目建设阶段的法人地位（也即项目业主、甲方），拥有法人的权利（包括在政府监督下对建设资金的支配权），同时承担相应的责任（包括投资保值责任）。“代建制”作为一种项目管理模式．主要指对建设项目．投资主体以合同的形式．选择专业建设或管理公司．代行投资主体职责．负责投资管理和建设组织实施．项目建成后交付投资主体。这种管理模式起源于美国．距今已有近百年的历史．随着市场需求的不断变化．“代建制”在工程建设管理中的应用模式也在不断发展演变。目前国际上广泛运用的“代建制”模式主要工程总承包和项目委托管理。工程总承包指从事工程总承包的企业受业主委托．按照合同约定对工程项目的勘察．设计．采购．施工．试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包工程总承包企业按照合同约定对工程项目的质量．工期．造价向业主负责主要方式有：（１）设计——建筑总承包（Ｄ—Ｂ）：承包商负责工程项目的设计和建造．对工程质量．工期．造价．安全全面负责，这样避免了设计和施工的脱节．有利于提高项目质量．降低项目成本和缩短工期。（２）设计一采购一施工总承包（ＥＰＣ）：总承包商按照合同约定，完成设计．采购、施工．实现设计，采购，施工各阶段工作合理交叉与紧密配合．并对工程质量、工期，造价安全负全责．在试运行阶段承担技术服务。（３）交钥匙总承包（Ｔｕｒｎｋｅｙ）是ＥＰＣ业务和责任的延伸：但对试运行阶段承担全部责任．最终是向业主提交个满足使用功能、具备使用条件的工程项目。项目委托管理指工程项目管理企业受业主委托．按合同约定．代表业主对工程项目的组织实施进行2全过程或者若干阶段的管理与服务．项目管理企业不直接参与工程建设．但协助业主进行工程管理。主要方式有：（１）项目管理服务（ＰＭ）：项目管理企业按合同约定，在项目决策阶段为业主编制相关文件．在项目实施阶段为业主提供招标代理．设计采购．施工、试运行的管理和服务。（２）项目管理承包（ＰＭＣ）．项目管理企业代表业主对工程进行全等过程，全方位的项目管理．包括总体规划．编制相关文件工程招标．选择设计，采购．施工承包商．对设计，采购施工进行全面管理等。1.2我国“代建制的基本思路与特色在计划经济体制下．我国政府投资项目的实施主要由项目使用单位负责．基本形成了由项目使用单位通过组建临时基建部门进行项目管理的模式。由于这些基建部门的组成人员通常缺乏工程建设的基本知识和实践经验，不熟悉投资和建设的基本程序，不善于运用先进的方法来管理复杂的项目。因此，随着社会主义市场经济的不断发展．临时基建部门进行项目建设管理的模式产生的弊端日益明显．主要表现在：（１）由于政府投资资金使用的无偿性．而且建设方又是使用方．容易造成投资责任软约束．往往出现建设单位追大求好的现象．使得建设项目超标准、超规模、超预算．超工期（２）公益性项目若投资后长期不能产生效益或投资效益低下不但影响公益性事业的发展也影响政府在公众中的形象在此情况下我国一些地区开始对政府投资项目进行代建制试点经过十多年的摸索“代建制“在我国日趋成熟。我国在政府投资项目中推行的代建制．基本思路主要来源于项目委托管理．通过专业的项目管理单位介入解决政府投资项目责任主体不清的问题。然而在我国社会主义市场经济的背景下我国的代建制“与国际上通行的工程项目委托管理既相似又有明显的区别．相似之处主要表现在：①规范了政府投资行为．以合同的方式理顺了建设项目各责任主体的关系．提高了政府投资项目的建设管理水平和投资效益；②使用一个代建单位对整个项目负责．避免了设计和施工的矛盾．有利于管理效率的提高。③建立了约束和激励机制从质量，工期，造价，监理及安全等方面对项目的预期目标实行有效约束和严格控制④能够较好地实现投资，质量，工期的三控目标．建设投资使用不易偏离．形成的资产能够按时建帐入库。区别之处主要表现在：1）代建单位在项目建设阶段具有实质性的项目法人地位拥有项目法人的权利同时也承担项目法人的责任．使项目使用单位可以从项目建设中超脱出来。2）代建单位主要对政府负责主要实现政府对项目的建设要求．而非项目使用单位。3）在建设过程中．代建单位依法接受发改委、财政、建设、审计、监察等部门3的监督管理．有效避免了盲目追求利润和腐败现象的产生。1.3我国“代建制”模式的发展历程我国实施的代建制始于厦门市。１９９３年厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中．通过采用招标或直接委托等方式．将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给专业项目管理单位．代替项目使用单位对项目实施建设。这种建设管理模式在经济发展中通过不断完善和改进．逐步为各地政府的公益性投资项目所借鉴和接受１９９８年３月．安徽省政府批准成立安徽省公益性项目建设管理中心成立伊始便着手省图书馆扩建工程、省迎九运工程等项目的代建．７年来他们所代建的政府投资项目均实现了投资．工期、质量”三项控制目标取得了良好的效益陕西省政府１９９８年５月在撤销省广厦工程指挥部办公室、省文体中心工程指挥部办公室．省整修黄帝陵建设委员会办公室三个机构的基础上成立陕西省统建管理办公室到目前为止．省统建管理办承担了近百个工程项目的代建这些工程经质检部门验收大部分评为优良工程。１９９９年初．上海浦东咨询公司受原上海市计委委托全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目开始了上海市财政投资项目的“代建制“试点，２００１年底．上海开始在高速公路建设中强制实行代建制．其代建制已突破了政府投资项目的范畴。北京市从２００２年１Ｏ月开始对全额使用政府投资的公益性建设项目进行“代建制试点到２００３年底已实施北京回龙观医院１号病房楼、北京市疾病预防控制中心防病业务楼，北京市残疾人职业技能培训体育训练中心等项目。２００３年湖北省成立了湖北新光工程项目管理有限公司公司按照市场化运作目前已实施和正在实施的代建项目有湖北省民主党派办公大楼，人民大会堂湖北厅，湖北省竞技馆．省公务员住宅小区等工程。据不完全统计重庆，黑龙江．山东，江苏四川．湖南．贵州．福建．云南．深圳等省市都相继进行了代建制”试点。国家对政府投资项目管理方式的改革也高度重视。２００２年，国家有关部门组织了”政府投资工程管理方式”课题研究。２００３年底，国家发改委主任马凯在内部二作会议上提出“要积极推行代建制试点”。２００３年底，国务院常务会议原则性通过《投资体制改革方案》，规定要在全国范围内力推“代建制”．２００４年７月１６日，国务院出台了《关于投资体制改革的决定》．决定要求对非经营性政府投资项目加快推行代建制…。1.4“代建制”的工作内容我国目前的“代建制”一般由制定政府资金计划的发改委牵头组织实施，代建单位采用招标或委托的方式确定；代建单位确定后，一般由发改委协调，项目使用单位与代建单位签定代建合同代建单位对建设项目的勘察，设计，施工监理单位的选择和主要设备材料的采购实行公开招标．并在发改委财政建设4审计监察以及项目使用单位的监督下实施代建工作项目资金般由代建单位管理．财政部门对“代建制”项目的财务活动实施财政管理和监督。根据项目建设具体情况，代建工作可以进行全过程代建．也可以分两阶段实施。分两阶段实施的主要内容有：（１）前期管理代建。主要工作有协助项目使用单位编制项目可行性报告．组织项目可行性报告评估获得立项批复文件；通过招标落实设计单位．完成项目方案设计和初步设计．组织初步设计评审．组织施工图设计；取得规划许可证和土地使用证．协助项目使用单位完成土地征用拆迁通过招标选择监理单位等。（２）工程建设代建。主要工作有办理项目开工申请等手续，取得施工许可证ｉ通过招标选择施工单位（包括工程分包单位）组织管理协调工程的施工建设．或者直接参与工程建设；履行工程如期竣工验收和交付使用的职责．负责保障工程项目在保修期内的正常使用。2推行工程项目代建制的优势分析2.1“代建制”的两种模式我国“代建制”在不同的试点地区的发展各具特色并没有形成单一的模式。综合而言．目前代建制“形成的模式主要有两种．一是”政府委托代建制”．由政府专门成立的代建机构．受政府委托．负责代建政府投资的公益性项目，如安徽成立的安徽省公益性项目建设管理中心．陕西成立的陕西省统建管理办公室．二是公司代建制．政府通过招标的方式，从具有综合实力强信誉度高能够承担履约职责的公司中择优选择代建单位．如北京上海等地采用的就是这种模式。“政府委托代建制”模式的主要优势有：（１）政府组建的代建机构能够比较准确的领会贯彻国家政策和政府的意图．以公正的立场科学的态度开展代建工作；（２）能够以较大的决心落实政府对代建项目的具体要求．如安徽省迎九运工程．从批准设计到建设项目完工只花了１４个月．投资节余１３００万，质量经质检部门检测全部达到优良（３）不以盈利为主要目的，能够较好地控制项目投资．质量和工期，避免不规范行为出现：（４）发改委，财政，建没、审计、监察等部门对代建机构的监管更加有力．可以有效遏制腐败现象。主要不足有（１）没有充分发挥市场竞争的作用．不能在整个社会经济范围内形成优胜劣汰机制．以优化社会资源的配置：（２）与政府提倡的开放经济理念相悖．不利体现和树立政府公平、公开、公正的形象。“公司代建制“模式的主要优势有：（1）以公司的体制运作代建制项目符合市场经济规律的要求；（２）通过招投标的方式选择代建公司有利于发挥市场竞5争的作用择优选取综合实力强，信誉度好，运作规范的代建公司。主要不足有：①代建公司在国家基本建设程序中没有法律授予或认可的地位客观上无法得到各级政府和建设相关管理，备案部门的认可实际操作过程中会遇到较多困难；②代建管理费用目前还没有严格的标准，容易给代建制的推行带来无序竞争，不利于代建市场的培育；③我国目前还没有专门的项目管理公司，把代建制业务作为副业的建筑企业、房地产开发企业或者工程监理单位虽然都具有一定的专业水平，但这些企业若没有把项目管理作为企业一项重要业务加以重视，就不会主动提高这方面的业务水平而项目的建设管理水平也就无法提高；④我国“代建制”目前由于没有担保，保险等相应的配套措施代建公司的风险很可能会转嫁到对项目的管理水平上；⑤在实施具体的政府投资项目上，政府对社会化代建公司的监控能力会有某种程度的削弱不利腐败现象的消除。2.2工程项目代建制的优势工程项目代建制模式可以从体制上铲除政府投资腐败和“三超”现象．在交易市场上以中间层的优势提高交易效率．解决逆选择问题，通过利用存货、数量配给与价格机制相结合的高效机制调节供需平衡．改善工程建设市场的微观结构。首先．代建机构为投资主体和供应商提供交易平台．从而能够有效提高工程建设市场的交易效率。代建机构的主要作用是制订价格、协调交易、生产和分配信息以及起草和监督合同代建机构基于投资主体（项目单位）的支付意愿和供应商的价格回应来制订交易价格，促进交易，产生经济租金。同时．将交易集中化，可以减少分散的投资主体需求与分散的供应商之间的相互搜寻的成本．为买卖双方的沟通提供一个平台，有效地减少投资主体与供应商之间的合同数量。另外，代建机构将通过计算内部成本和市场盈利率等多项指标，制定服务价格并将其传递给投资主体。投资主体根据这些价格选择是将工程项目委托给代建机构．还是进入配对市场直接交易由于配对市场中投资主体与供应商之间的信息不对称．投资主体自行组织项目实施将导致低效的配对代建机构的存在可以降低交换的不确定性．改善信息的不对称问题．从而提高交易效率。其次．代建制能够改善工程建设市场的微观结构