建立和完善国家科研项目监理制度

建立和完善国家科研项目监理制度无论在自然科学界，还是在社会科学界，亦无论是在纯粹的科研单位，还是在高校等教育机构，承担国家科研项目尤其是承担国家重大科研项目的研发过程中，存在着一些令人担忧的情形，诸如招标、投标及立项等程序不规范、不透明，政策法规不完善、缺少监督制约机制等等，不仅助长了科研经费的使用不合理或者不科学等现象，而且也助长了诸多学术腐败现象，建立相应的监督制约机制势在必行。笔者认为，对国家科研项目实施监理，就是有效的监督制约机制之一。对国家科研项目实施监理的涵义所谓对国家科研项目实施监理，简称国家科研项目监理，是指依据法规、有关政策以及科研合同和科研监理合同等，由特定机构对利用国家科研资源进行科学研究的国家科研项目，以相对独立的第三者身份进行观察或者进行检查等形式，对其研发质量、进度、效率和效益等进行监督检查并作出相应处理决定或者建议的过程。对国家科研项目实施监理，强调的是以专家的视野为依托，以多维度、多层次的外部观察和监督为途径，以科学、民主、法治的程序机制为保障，以有利于最大限度地实现科研项目研发目标为目的。这种国家科研项目监理系统，不是简单的片面强调国家科研项目立项中的监理、国家科研项目执行中的监理或者科研项目评估中的监理，而是要强调各个监理程序的连续性,强调国家科研项目监理作为一个系统所发挥出的重要作用。对国家科研项目实施监理的意义我们有必要在国家科研项目实施过程中实行项目监理制，用这种社会化、程序化、科学化和专业化的管理方式，取代以往国家科研项目管理中目标不量化、方法不科学、程序不规范、质量无保证、进度难控制和监督保障不到位以及遇有问题相互扯皮的传统管理弊端。对国家科研项目实行监理的必要性可以从如下几个方面来理解：有助于克服影响科研项目研究的不确实性。从科学研究的创新性和不确实性等特点来看，对任何专家主持的科研项目都应该是可以进行监理的。在科学上人人平等的理念，恰好是科研项目监理机制的制度理念的最好体现。有助于确保有限经费发挥其最大效用。我们的投资与所要实现的目标之间存在着非常显著的不协调，需要我们特别珍惜和慎重地使用相对有限的经费，确保收获最大限度的科研成果。为了避免科研攻关实践中出现花了几百万元甚至几千万元，有关的设施和条件都整备了，却不能获得相应的科研成果，达不到投资目的等不正常的现象，就必须在科研项目研发的事前和事中寻找相应的救济途径。对国家科研项目进行全程控制，引进监理机制是国家科研项目提高科研投资成功率的重要手段。有助于防止学术和科研项目研究中的腐败。为了确保国家科研项目的研究更加健康、有序地发展，为了使我国科学研究成果得到更充分的利用，也为了必要的安全保密和权益的充分实现，对国家科研项目研究进行组织化、规范化和标准化的监理，就显得更加必要和重要。科研项目监理机制能够较好地体现公开透明、公平竞争、择优扶持、公正务实、效率效益的特点。采用课题制模式，课题负责人掌握几乎所有资源，改变了从前一切要经过审批的审批管理模式，体现了对科学家和学者的尊重，亦体现了对科研规律的尊重，它必将有利于促进学术创新。但是，这种课题制模式中若欠缺了对课题负责人相应制约的话，同时也难免出现权力滥用的情形。因此，引进监理机制，确保经费的合理使用，确保时间和精力的充分投入，也就成为必然的要求了。有利于建立和健全科研激励机制。对科研项目实行监理，按照客观、透明、明确的评价标准，作出合乎规律性和合乎目的性的评价，有助于实现人尽其才，促进科研活动沿着符合科技发展规律方向发展。由科研项目主管部门聘请资深专家组成的监理专家组，对项目实施过程、目标、质量及经费使用情况进行全程监理，有助于在确保实现科研项目研究的正确性和合乎规律性的同时，确保其经济性、效率性或者有效性，是实现科研管理科学化、标准化、规范化的重要举措。对国家科研项目实施监理的可行性国家科研项目监理的目标可以归纳为如下几点：报告责任；公开性和透明度的保持；公平、公正、平等原则的贯彻；科研投入时间的确保；科研经费最优使用的确保；科研人员最优配置的确保；过程连续性的确保；科研主管部门的监督检查的确保；相关配套措施的确保。对国家科研项目实行监理，具有如下几个方面的现实基础：有其他领域乃至其他国家的成功经验作为借鉴，监理制已成为国际上工程建设必须遵循的惯例；有科研管理方面的大量法规和政策规定作为参考；在国家科研项目研究方面，有大量的国家标准和行业标准作为依据；可得到各高校和其他科研机构的大力支持；国内有大量经验丰富的监理方面的专家、学者和其他类型的人才；“国家科研项目监理制度”一直得到并将继续得到国家有关部门强有力的支持；科研项目监理制度会得到广大科研工作者及项目承担单位的接受和欢迎；中立的科技社会中介组织及其人员完全有能力承担项目监理任务；信息化工程具备了相应的基础。从法律层面的重点来看，架构对国家科研项目的监理机制，主要是确立公开、透明的过程和标准，建立和完善公正、客观的评价标准和机制以及必要的监督制约机制。在这方面有关机制的建设也可以从WTO的相关规则得到启发和借鉴。监理单位与监理机制的完善问题监理单位应是为社会提供有偿服务的技术机构或者学术研究机构，实行资格评定制度，对监理机构和人员分别建立相应的制度进行管理，实行监理审议师执业资格制度。所谓监理单位，并不限于既存的团体，一般是经过随机抽样，从专家储备库中随意选择的专家，临时组建监理专家组。这样更有利于发挥专家的特长，同时做到相对公正。政府科研资金的高投入必然伴随着高风险性，与科研收益并非总是成正比的。在科学研究方面，失败本身就是一种价值，是科学研究通往成功的必须的奠基石。鉴于这种价值判断，我们主张，必须尽快确立和完善相关方面的监理机制，经监理单位进行科学评价，认为有关失败是科研过程中所必然伴随的风险时，则应予以免责处理。监理机制的完善有助于科研风险和责任的化解，有利于促进科研研发的繁荣和发展。针对科研项目监理主体的专业性与监理工作的公正性之间的悖论，只能通过具体的制度设计来避免或者更确切的说是减少专家们在国家科研项目立项等过程中进行暗箱操作的机会。为保证科研项目监理工作的公正性，在科研项目监理过程中始终贯彻公正程序的原理，坚持回避制。监理的工作方式和程序制约问题架构科研项目监理机制，需要多维度、多视角地探讨相关的配套机制。监理的精神，即第三者机构从外部进行观察或者进行检查的制约均衡的精神，对于有关机制的健康运营来说具有很好的保障作用。制约均衡，既体现对专家学者的尊重，又体现对科学技术的尊重，对学术自由的尊重，对创新、开拓精神的尊重，因而应该是贯彻于整个科研项目研发过程始终的基本原则。监理的工作方式或者手段等，包括成本分析（政策制定、立项中的规制设置与费用等）、成果分析（是否按时完成，是否达到结题水准等）、统计分析法、对照（疑似）实验法、业绩指标评价法等。在这种高度专业性和高度风险性的领域，应当建立和完善具有相应领域特色的监理制度。自然公正原则运用于国家科研项目的监理过程之中，要求监理人员和监理单位与被监理者之间不存在直接的利害关系，并且，监理过程中必须注重听取研发方的有关意见，不允许恣意武断，擅作决定。监理中出现问题的处理机制前述公正程序原则也应该在各种纷争处理机制中得以贯彻执行。科研项目实施过程中问题的处理，应当由承担科研项目研发任务的科学家或是科研项目监管部门来发现问题并负责问题的解决，这样是最为名正言顺的，而且也可以兼顾科学与效率。科研项目成果报告中问题的处理，主要依赖于相关方面专家的参与和协作。问题集中于解决问题的主体及其组成人员的选定乃至运作程序上，应当按照监理专家选聘机制的原则和程序来组成问题处理机构。在科研成果转化的过程中，必须坚持贯彻、实施促进科技成果转化法，严格按照该法的规定，处理好各方面的利益分配和权利保护。监理报告中必须对所监理的每一个环节作出明确的价值判断，应当就监理过程中所发现的问题提出有关修改和完善的建议，并添附相应的证据和理由说明。鉴于科研监理报告所涉及内容的高度专业性，笔者认为，有关纠纷的解决宜适用科技纠纷仲裁制度。总之，国家应该致力于建立广泛、公正、公平、完善的社会评判体系及其法律机制，以便对科研成果进行客观的评判；应建立和完善相应的纠纷解决机制；应制定和进一步完善有关国家科研项目监理的政策、法规及相关的监督管理制度，包括制定和完善对监理的运营进行制约的相关制度；应专门设立对国家科研项目研究进行监督指导的专门机构；应当采取切实可行的措施，落实国家科研项目研究的安全、保密和专利申请措施，完善科研成果转化的相关环境。