投资项目社会稳定风险分析与评估实务—徐成彬

中国国际工程咨询公司ChinaInternationalEngineeringConsultingCorp.徐成彬投资项目社会稳定风险分析与评估实务投资项目社会稳定风险分析与评估实务国家发展和改革委员会培训中心专题培训主要内容稳评背景与评估机制稳评背景与评估机制1总体要求和前期准备总体要求和前期准备24案例研究案例研究6社会稳定风险分析篇章社会稳定风险分析篇章((报告报告))编写编写3社会稳定风险调查工作社会稳定风险调查工作社会稳定风险评估报告编写社会稳定风险评估报告编写51.1.社会稳定风险分析背景与评估机制社会稳定风险分析背景与评估机制1-1开展社会稳定风险分析与评估的背景1-2党中央和国务院：建立社会风险评估机制1-3国家发展改革委:《重大项目稳评办法》和《编制大纲》1-4社会评价、风险分析与社会稳定风险分析1-5现行项目稳评实践存在的主要问题1-1建立社会风险评估机制的背景„经过改革开放30多年的发展，我国现代化建设进入矛盾凸显期。„在西方工业化国家发展过程中，都曾经历过类似阶段，社会矛盾表现甚至更激烈，如英国的圈地运动。我国经济发展和社会转型遇到的现实问题„贫困：农村\城市贫困„性别平等„非自愿移民‡农村集体土地征收‡城市房屋征收‡水库移民„少数民族„地区差异：中东西部差异\城乡差异„社会阶层差异：贫富差异\政治\权利„城镇化：城市拆迁\失地农民\下岗职工„环境污染：水\大气\土壤\噪声等„文化遗产„劳工和工作条件社会稳定是指一种相对稳固安定的社会状态，包括政治稳定、经济稳定和社会秩序稳定等。‡政治稳定是指政治局势的平稳和秩序，政治稳定是社会稳定的保障；‡经济稳定是指经济的持续、健康、协调发展，包括经济增长、就业充分、物价稳定和国际收支平衡等内容，经济稳定是社会稳定的基础；‡社会秩序稳定是指人民群众安居乐业、思想文化稳定和社会治安秩序良好。社会秩序稳定是社会稳定的直接体现。社会稳定的内涵长期以来，我国社会稳定的侧重点是政治稳定。“稳定压倒一切”。随着社会的发展阶段，我国继续转变传统的社会发展观，不仅要重视“政法维稳”，而且要从以人为本、建设和谐社会的战略高度，重视“经济维稳”。开展重大项目社会稳定风险分析和评估，是“经济维稳”的重要手段，有利于防止片面追求经济效益，促进经济发展目标和社会发展目标的协调一致，有利于避免或建设项目建设和运营的社会风险，为提干投资效益提供可靠的社会环境条件。开展社会稳定风险分析和评估的必要性群体性事件的定义由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。─中共中央办公厅《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》（2004年）群体性事件近年频发的主要原因„重大项目的决策和建设涉及民众利益，缺乏有效的项目信息沟通机制，公众不能有效参与项目决策和建设，很可能酿成影响社会稳定的事件，甚至是群体性事件。„重大项目发生的群体性事件，大多数是由征地拆迁和移民安置、环境污染等因素直接引起。„地方政府热衷招商引资，过于追求经济增长和GDP；„随着经济社会的发展，人们的维权意识和环保意识日渐高涨；„在网络/自媒体时代，信息透明度增强，信息传播速度加快，回避和掩盖问题会引发两难后果和长期的负面影响。重大工程应对“邻避”挑战西方现代俚语NIMBY(Notinmybackyard)强烈反对在自己住处附近设立任何有危险性、不好看或有其他不宜的事物。建设项目：人们对于项目建设或运营可能会引起的噪音、空气或水污染以及可能发生的一些事故或污染物泄露带来的风险表现关切。党中央和国务院：建立社会风险评估机制„„党中央：构建和谐社会与稳评机制党中央：构建和谐社会与稳评机制„„国务院：建立健全社会风险评估机制国务院：建立健全社会风险评估机制11--22--11党中央：构建和谐社会与稳评机制党中央：构建和谐社会与稳评机制„十六大在党的历史上首次提出社会和谐思想。„十六届三中全会首次完整提出以人为本的科学发展观。„十六届四中全会将构建社会主义和谐社会作为党的执政目标和执政能力建设五大任务之一。„十六届六中全会作出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，强调“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定。”„十七届四中全会第二次全体会议：要加强源头治理，坚持科学民主依法决策，建立健全重大社会决策、重大工程社会稳定风险评估机制。„十七届五中全会第一次全体会议：推动建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制，从源头上预防和减少社会矛盾的发生。„在改善民生和创新社会管理中加强社会建设。‡正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。‡建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。─摘自中国共产党《十八大报告》49.创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。─十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》1-2-2国务院：建立健全社会风险评估机制‰2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出：完善行政决策风险评估机制。‰国家“十二五”规划纲要提出：建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制，使其成为加强和创新社会管理的一项重要制度措施。改革社会组织管理体制，引导社会组织健康有序发展。建立健全维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，健全法律援助制度，推动涉法涉诉信访工作改革，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，健全重大决策社会稳定风险评估和突发事件应急管理机制，维护社会公共安全，促进社会和谐稳定。─摘自十二届全国人大一次会议《政府工作报告》《重大项目稳评办法》„编制：重大项目社会稳定风险分析应独立成篇(章),作为可行性研究报告、项目申请报告的重要内容„评估：报送国家发展改革委的项目申报文件，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。„审查：评估主体作出的社会稳定风险评估报告是投资主管部门审批、核准项目的重要依据。─《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）1-3国家发展改革委：国家发展改革委：《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）第一条目的意义：（1）促进科学决策、民主决策、依法决策；（2）预防和化解社会矛盾；（3）建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制。第二条适用范围：国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的，在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目。„应评尽评、全面客观、查防并重、统筹兼顾„风险分析评估的根本目的：在风险调查、风险识别、风险分析和风险评价的基础上，预防和化解社会矛盾。第三条：稳评篇章要求：‰项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当：（1）对社会稳定风险进行调查分析；（2）征询相关群众意见；（3）查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度；（4）提出防范和化解风险的方案措施；（5）提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。‰社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设立独立篇章。„风险调查是风险分析的基础工作。风险调查成果不仅是分析篇章的重要组成部分，同时也是风险识别、风险估计、风险等级判断和制定风险防范、化解措施的基础。„社会稳定风险分析重点：提出风险防范和化解措施方案。第四条：风险等级设置重大项目社会稳定风险等级分为三级：„高风险：大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体事件；„中风险：部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突；„低风险：多数群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。确定项目各风险的程度或等级，并不是风险分析的终极目的，而是通过排序找出项目的主要风险，为制定风险应对措施提供依据。第五条评估报告要求‰评估主体：由项目所在地人民政府或其有关部门指定的评估主体组织对项目单位做出的社会稳定风险分析开展评估论证。‰程序要求：根据实际情况可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见，分析判断并确定风险等级，提出社会稳定风险评估报告。‰内容要求：评估报告的主要内容为：（1）项目建设实施的合法性、合理性、可行性、可控性；（2）可能引发的社会稳定风险；（3）各方面意见及其采纳情况；（4）风险评估结论和对策建议；（5）风险防范和化解措施；（6）应急处置预案。第六条对主管部门的要求‰国务院有关部门、省级发展改革部门、中央管理企业在向国家发展改革委报送项目可行性研究报告、项目申请报告的申报文件中，应当包含对该项目社会稳定风险评估报告的意见，并附社会稳定风险评估报告。在项目可研报告或项目申请报告中，与社会稳定相关的附件应该包括哪些？第七条对咨询评估机构的要求‰国家发展改革委在委托工程咨询评估机构评估项目可行性研究报告、项目申请报告时，可以根据情况在咨询评估委托书中要求对社会稳定风险分析和评估报告提出咨询意见。国家发展改革委在委托评估任务时，对于审批或核准敏感类（如前期发生过群体性事件）项目很谨慎，一般要求中咨公司重点对项目社会稳定风险提出咨询意见。第八条批复要求„批复依据：评估主体作出的社会稳定风险评估报告是国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准项目的重要依据。„具体要求：‡评估报告认为项目存在高风险或者中风险的，国家发展改革委不予审批、核准或核报；‡存在低风险但有可靠防控措施的，国家发展改革委可以审批、核准或者核报国务院审批、核准，并应在批复文件中对有关方面提出切实落实防范、化解风险措施的要求。第九条责任要求‰国家发展改革委未按照本办法规定，对项目可行性研究报告、项目申请报告作出批复，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大或者重大损失等后果的，应当依法依纪追究国家发展改革委有关单位和责任人的责任。‰评估主体不按规定的程序和要求进行评估导致决策失误，或者隐瞒真实情况、弄虚作假，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大或者重大损失等后果的，应当依法依纪追究国家发展改革委有关责任人的责任。项目决策中的主体责任：审批核准主体＋评估主体。其他规定及要求‰第十条：国家发展改革委、有关部门和机构及其工作人员应当遵守工作纪律和保密规定。‰第十一条：各级地方发展改革部门可参照本办法，建立健全本地区重大项目社会稳定风险评估机制。‰第十二条：本办法由国家发展改革委负责解释。‰第十三条：自本办法印发之日起，国家发展改革委受理的申报项目执行本办法。重大项目社会稳定风险分析和评估规范„分析篇章规范：《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章编制大纲及说明（试行）》„评估报告规范：《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估报告编制大纲及说明（试行）》─《国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（发改办投资〔2013〕428号）11--44社会评价、风险分析与社会稳定风险分析社会评价、风险分析与社会稳定风险分析社会评价风险分析社会稳定风险分析社会稳定风险分析是社会评价与风险分析的交集社会稳定风险分析是社会评价与风险分析的交集社会评价Vs社会稳定风险分析与评估„社会稳定风险分析与评估集中于项目前期阶段，为决策服务„社会风险内容包括风险识别、风险估计、风险应对措施、风险等级确定。„社会稳定风险分析评估起源于维稳的要求，侧重于政府的风险管理需求；社会稳定风险分析和评估是社会评价的一部分，都建立在社会调查的基础上，分析方法和评价指标基本相同„社会评价贯穿于项目全过程。„社会评价内容包