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投资项目管理体制的改革及项目申报相关规定马小丁国家发改委投资研究所主要内容一、基本背景和管理理念二、投资项目前期管理的改革发展三、政府核准的投资项目目录四、项目申请报告通用文本五、中央预算内投资补助和贴息项目管理六、咨询评估管理办法七、节能评估、审查办法一、基本背景和管理理念1、核心问题是发展理念、条件的转变•中国特色社会主义理论体系的形成和建立，构建了新的发展理念－－以经济建设为中心（目的）、市场经济体制、以人为本的科学发展观。•以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中，带来了一系列的变化－－项目目标、价值判断、管理理念、管理体制和方法。•经济社会发展面临的约束条件发生了改变－－资金、技术等内部因素的约束开始降低，而社会、土地、环境、生态、资源、能源等外部性因素的约束在加强。在“十二五”规划纲要中，耕地保有量、单位工业增加值用水量、非化石能源占一次能源消费比重、单位GDP能耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、主要污染物排放量、森林增长（覆盖率和蓄积量）均是约束性指标。一、基本背景和管理理念2、投资管理体制改革和管理理念的转变•完善社会主义市场经济体制、创新投资项目管理体制和方法－－计划经济管理体制和方法已经不能适应市场经济发展的要求。•在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权－－谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险－－对企业、对各级政府均适用的基本原则。一、基本背景和管理理念2、投资管理体制改革和管理理念的转变•政府作为全社会代表，在发展过程中扮演双重角色，发挥两种作用－－维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的投资建设者－－对企业投资进行规划和行业引导、外部管理和控制。•政府和其他市场经济主体进行合理分工－－政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域：公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。一、基本背景和管理理念3、投资项目管理制度和方法的转变•针对不同的投资主体实行不同的管理制度和方法－－审批制、核准制和备案制。•针对不同的投资主体采用不同的管理流程－－三类管理制度下项目申报的流程不同。•采用更加有效灵活的管理手段－－产业政策指导、规划约束、土地合理利用、环境保护、资源和能源节约等对投资项目的外部性影响进行控制。一、基本背景和管理理念3、投资项目管理制度和方法的转变•根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资项目管理权限－－中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。•对政府财政性资金投资项目实行严格、规范和全过程管理－－严格审批、规范评价、科学决策、全过程监管、责任追究、后评价制度。•总体上，现行投资管理采用的是分级、分类以及内外部结合的思路和理念。一、基本背景和管理理念4、投资项目评价方法体系进一步完善投资项目评价方法体系包括六种方法，分别针对一个项目的不同方面展开分析、评价：•技术评价方法•财务评价方法•经济评价方法•环境影响评价方法•社会影响评价方法•社会评价方法各种评价方法的简单比较评价方法评价内容评价指标基本思路财务评价《建设项目经济评价方法与参数》投资项目的财务盈利和清偿能力、确定项目的财务可行性财务内部收益率(FIRR)投资回收期财务净现值(FNPV)投资利润率计算项目的直接效益和费用，强调项目的财务可行性，追求收益最大化经济评价《方法与参数》投资项目对国民经济的净贡献、确定项目的经济合理性经济内部收益率EIRR经济净现值(ENPV)费用效益比计算直接和间接效益和费用，追求项目对国民经济的净贡献、项目的经济合理性环境影响评价《环境影响评价法》项目建设对自然环境造成的影响各项环境指标，污染物排放及污染治理措施分析项目对自然环境的破坏程度，强调经济建设与环境保护相结合社会影响评价项目建设对社会的影响、项目产生的社会效益人口变化、就业、收入分配、住房、教育、基础设施等影响指标强调项目对社会发展的贡献和影响。但未考虑被影响人口的反应及其对项目的影响社会评价项目建设与外部社会环境间的相互适应性，社会风险、可行性、持续性定性描述指标为主，定量指标为辅。强调公平、参与、持续性、机构发展、性别、贫困等方面问题经济、社会的发展以人为中心。强调项目对人的影响及人对项目的反应――项目与外部环境的互动作用、项目与社会协调发展4、投资项目评价方法体系进一步完善“全方位”评价方法体系我国现行投资项目评价方法体系包括了财务评价、经济评价、环境影响评价、社会影响评价、社会评价。各种评价方法，共同构成了一个全方位的评价体系，即利用现行的评价方法，可以对一个投资项目的工程技术、财务效益、经济效益、环境影响、社会影响、项目与当地社会的相互适应性、项目面临的社会风险等各个方面进行评价。4、投资项目评价方法体系进一步完善“全过程”评价方法体系评价方法体系的构成还包括全过程的评价方法体系，即对一个完整的项目周期的每一个阶段进行评价。•项目前期－－项目可行性论证、初步设计论证；•准备阶段－－项目开工前各种条件的准备•项目实施阶段－－项目监督、评价；•项目生产运营阶段－－项目后评价。实践中，全过程的项目评价工作集中在项目周期的初始阶段，即项目前期和准备阶段的项目论证，而项目周期的后续阶段的评价工作，相对滞后。国资委2005年颁布了《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》，2008年底国家发改委颁布了（中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》。4、投资项目评价方法体系进一步完善我国投资项目评价方法体系的不足•相关法律法规以及规范的缺失致使评价方法体系不完整－－尤其是评价方法的分类、细化•“以物质为中心”构成了现行评价方法的核心内容－－过于强调项目的物质产出水平•项目本质的单向性认识构成了现行评价方法的出发点－－只从项目的角度看项目、评价项目，缺乏受影响群体的看法和评价•同一评价方法体系适用于不同属性的项目－－不分投资主体、项目类型，缺乏针对特定项目的个性评价•全过程评价体系尚未完全建立－－虽有稽察、审计等，但相互脱节－－不足存在，但在不断完善之中4、投资项目评价方法体系进一步完善投资项目评价方法体系的未来发展（1）发展观决定了投资项目评价方法的基本定位。•“以人为本”的双向性原则是项目评价的基本要求。•投资项目是实现发展的手段，不是目的。（2）发展方式的转变决定了项目评价重心的调整。•从关注项目本身到关注项目的外部性影响，•从以人为本的角度出发看待投资产生的作用和影响•更加关注投资活动对自然和生态环境、资源和能源利用带来的影响。（3）政府投资项目和企业投资项目分别采用不同的评价方法•政府投资项目重视公共产品和服务的供给，公益性、基础性、非盈利•企业投资项目重视市场需求与财务收益，经营性、盈利能力、偿债能力二、投资项目前期管理的改革发展1、项目前期管理改革的主要内容•逐步建立和规范针对不同性质项目的三类项目管理制度：审批制、核准制和备案制•逐步由相对单一的项目决策模式向综合化、多元化决策模式转变•进一步规范项目评价、项目评估、项目申请等工作的管理•进一步明确项目前期管理的责任主体和职能划分•进一步明确项目前期管理的工作程序规范化、程序化、标准化是未来发展的趋势二、投资项目前期管理的改革发展2、三类项目管理制度第一，审批制适用对象：政府投资建设的项目－－使用政府性资金项目目的作用：合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资资金管理、简化和规范政府投资项目审批程序，合理划分审批权限、加强政府投资项目管理，改进建设实施方式管理依据：《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004年〕20号），2004年7月16日二、投资项目前期管理的改革发展审批管理权限：原则上按照资金来源进行分级管理，即财权与事权对应。但重大项目和限制类项目例外，地方政府投资核准目录内的项目需报国家发改委会同有关部门审批或核报国务院审批审批内容：项目建设的必要性、合理性及外部影响（从内到外）－－核心是满足公共需求，避免社会风险审批环节：项目建议书（咨询评估）、可行性研究报告（咨询评估）、初步设计（专业部门审查技术方案、项目审批部门审批概算）、资金申请报告（投资补助、转贷、贴息）二、投资项目前期管理的改革发展审批制管理办法：•《国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法》（发改投资［2005］76号），2005年7月14日•《国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）》（发改投资［2005］1392号）2005年7月27日•《关于印发国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录（试行）的通知》（发改投资[2004]1927号）•《政府投资条例》（征求意见稿）二、投资项目前期管理的改革发展第二，核准制适用对象：企业投资的重大项目和限制类项目目的作用：维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断，外资项目还包括严格市场准入、管理资本项目、维护国家经济安全－－政府对项目提出的外部管理要求管理依据：《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004年〕20号），2004年7月16日；《政府核准的投资项目目录》•核准管理权限：由“目录”确定，地方政府可自行划分各级管理权限，但要求逐级申报。二、投资项目前期管理的改革发展核准内容：投资项目的外部性影响满足政府要求，详见《项目申请报告通用文本》核准管理办法：•《企业投资项目核准暂行办法》（国家发展和改革委员会第19号令），2004年9月15日；•《外商投资项目核准暂行管理办法》（国家发展和改革委员会第22号令），2004年10月9日；•《境外投资项目核准暂行管理办法》（国家发展和改革委员会第21号令）2004年10月9日；•《国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法》（发改投资［2005］76号），2005年7月14日二、投资项目前期管理的改革发展第三，备案制适用对象：审批和核准目录范围外的企业投资项目目的作用：发挥市场配置资源的基础性作用，落实企业投资自主权，确立企业在投资中的主体地位。管理依据：《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004年〕20号），2004年7月16日备案管理权限：属地管理（项目所在地投资主管部门负责管理）备案内容：满足规划、产业政策、行业准入标准以及节能要求管理办法：•《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》（发改投资［2004］2656号），2004年11月25日二、投资项目前期管理的改革发展3、综合化、多元化决策模式投资体制改革前的决策模式是一种僵化、单一的决策模式：•不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批－－计划经济体制的管理模式•以政府为主体，以指令性计划为手段，以行政命令为中介的投资直接管理方式。其最大缺陷：它是一个从上到下没有任何责任约束的“大锅饭”的投资体制和投资管理方式•“家长制”的管理模式，体制内分权二、投资项目前期管理的改革发展投资体制改革决定出台后，向综合化、多元化决策管理模式发展：第一，明确规划对投资项目的指导和约束作用•《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号），2005年10月22日；•《国家级专项规划管理暂行办法》（发改规划[2007]794号），2007年4月14日；•《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号），2007年7月26日。优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发•2010年12月21日，国务院以国发〔2010〕46号文发布了《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》•三级三类的国民经济的社会发展规划体系，行政层级和对象功能二、投资项目前期管理的改革发展第二，明确产业政策对投资项目的指导和约束作