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山东财经大学金融学院王俊籽2017年7月PPP项目的物有所值评价和财政承受能力评估9/6/20191讲解内容PPP项目的物有所值评价和财政承受能力评估9/6/20192一、PPP模式的基本要点二、物有所值（VFM）评价三、财政承受能力评估四、“两评”相关的财务测算1.何谓PPP？依据“财金【2014】76号文“4政府负责基础设施及公共服务价格和质量监督2社会资本承担设计、建设、运营、维护1基础设施及公共服务，长期合作关系3使用者付费、政府付费，获得合理投资回报什么是PPP?一、PPP的基本要点9/6/201932.推广PPP的动因分析直接•筹集建设资金•缓解地方政府债务根本•发挥市场资源配置作用•提高公共服务效率深层•促进政府职能转变•政府公共服务的提供者变为购买者不单纯作为一项融资工具和稳增长工具，而是撬起一场公共服务变革9/6/20194概括而言：PPP模式可以带来的好处（管理、成本、风险、监管）•加快基础设施的提供（初始投资转化为付费）•更规范的操作流程和更高的项目实施效率•更低的建设和运营成本，克服预算体制缺陷，缓解财政压力•更优化的风险分配（最优风险转移原则）•管理绩效和付费结合，更能激励提升管理和绩效水平•更佳的公共服务质量（一体化、规模经济、服务专业化、协议约束）•更规范的公共服务规划和合同化监管，提高公共管理能力3.PPP模式的优势PPP新政的亮点：项目识别、物有所值和财政可承受力评估、运营绩效考核与激励、履约管理以及中期和期末后评估(全生命周期管理）9/6/201954.PPP项目交易结构（财金123号）•项目资本性支出的资金来源、性质和用途•项目资产形成和转移投融资结构•使用者付费•可行性缺口补助•政府付费回报机制•外部机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施•项目所需的上下游服务相关配套安排项目形成后，公益性项目：产权归政府，社会资本运营；经营性项目：产权归社会资本，政府监管。9/6/201965.关于PPP项目的盈利方式（回报机制问题）PPP项目项目运营回报政府补贴补偿项目投资回报低成本融资来提高利润9/6/20197缺口补贴计算公式：VGF=(Pe×Ve－Pa×Va)×D式中：VGF为缺口补贴金额；Pe为项目满足合理收益的影子价格；Ve为项目相应的假设付费用量；Pa为项目实际执行的价格；Va为项目实际付费用量；D为项目公司实际运营绩效考核系数，D可能大于或小于1。VGF为正值时，启动可行性缺口补贴机制；VGF为负值时，启动超额收益分享机制。6.PPP项目基本运作模式BOT模式:建设-运营-移交TOT模式：移交-经营-移交DBFO/BTO等：设计-投资建设-运营一体化，指不具备经营性收费机制的PPP项目（如污水收集管网、水利工程、市政道路等）9/6/20198PPP项目没有最佳的运作模式，应该根据项目自身特点和参与者的管理、技术、资金实力等因素，选择合适的运作方式并对之进行优化调整。BOO模式:建设-拥有-运营97.项目风险分配：基本框架风险分配分配原则风险分配优化风险收益对等风险规模可控考虑要素项目风险管理能力项目回报机制市场风险管理能力社会资本承担设计风险、建造风险、财务风险、运营风险共同承担政治风险、宏观经济风险、不可抗力风险政府承担法律风险、政策风险、招标风险、最低需求风险10107.项目风险分配风险类别双方共担政府项目公司政府方股东社会资本股东政治风险特许权收回/违背√征用/公有化√政局稳定√立项/审批延误√宏观政策变化√行业规定变化√建设风险融资工具可及性√√设计不当√分包商违约√工程/设计质量√工地安全√劳资/设备的获取√地质条件√场地可及性/准备√工程/运营变更√√劳工争端/罢工√√土地使用√效率低/材料浪费√√建造成本超支√√完工风险√√公共设备服务提供√融资成本高√√技术不过关√考古文物保护√11117.项目风险分配（续）运营风险运营成本超支√√运营商违约√√服务质量不好√√维护成本和频率高√√运营效率低√√移交后设备状况√√设备维护状况√√法律风险合同文件冲突√第三方延误/违约√√设施所有权√√项目公司破产√√收益风险最低需求风险√材料费上涨√收费/税收变更√√市场需求变化√市场竞争√宏观经济风险通货膨胀√利率变化√√外汇风险√√其他风险招标风险√不可抗力√风险类别双方共担政府项目公司政府方股东社会资本股东8.PPP项目操作流程图项目识别项目发起项目筛选项目准备实施方案编制项目执行管理架构组建财政可承受力评估采购文件编制响应文件评审资格预审谈判与合同签署融资管理绩效监测与支付项目公司设立项目采购项目移交绩效评价移交准备性能测试物有所值评价实施方案批准中期评估资产交割财政部门或PPP中心主导项目实施机构主导项目实施机构及财政部门或PPP中心共同参与9/6/2019128.PPP项目流程节点项目识别项目发起项目筛选财政可承受力评估物有所值评价•初步实施方案•物有所值初始定量和定性评价和中期评价，核心参数和要素一致，除非可以得到合理优化——PPP物有所值评价指引（修订版征求意见稿）9/6/201913经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门组织，并出具评价报告。二、物有所值评价（ValueforMoney，VfM）主要内容：•VFM评价基本内容•总体工作程序•定性评价•定量评价•评价报告9/6/201914（一）物有所值（VfM）基本内容1.物有所值的含义（财金[2015]167号）物有所值VFM是一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置效率最大化。我国相关文件指出：1.物有所值（VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。——指引文件2.物有所值（VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目，以及评估已执行PPP项目物有所值实现程度的一种方法——征求意见稿传统政府采购模式VSPPP模式9/6/201915传统政府采购模式指政府及其所属机构直接负责项目设计、融资、建设和运营维护等工作并承担项目主要风险，未体现全生命周期管理理念的采购模式。即：政府自投、自建、自营的传统供给方式2.物有所值评价：PPP模式与传统政府采购模式比较物有所值考虑的是项目全生命周期内不同方案的成本和风险，它包括定性评估（可行性、合理性、可完成性）和定量评估两种评价方法。物有所值评价结果一般作为是否采用PPP和确定风险分担的依据。物有所值定量分析由各地根据实际情况开展。9/6/2019163.物有所值（VfM）评价方法－定性评价和定量评价定性评价•在项目识别或准备阶段开展，从采用PPP模式的可行性、合理性和可实现性等三大方面进行判断。•重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加公共供给，优化风险分配，提高运营效率，促进创新和公平竞争等定量评价•项目全生命周期内均可开展，其中在识别、准备、采购阶段可作为评价项目是否采用PPP模式的最重要决策依据。•定量评价可作为全生命周期内风险分配、成本测算、数据收集的重要手段，以及能作为项目决策和绩效评价的参考依据。•政府支出成本净现值（PPP值）PK公共部门比较值（PSC值）定性评价和定量评价是物有所值评价的两种方法，现阶段强制开展定性评价，鼓励开展定量评价。“财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门对拟采用PPP模式实施的项目，应至少在项目识别或准备阶段开展一次物有所值定性评价，鼓励在项目全生命周期内开展物有所值定量评价。”9/6/201917（二）物有所值（VFM）评价的总体程序•准备评价资料（列清单6-8项）•明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等•明确是否开展定量评价、定量评价结论是否作为决策依据等•确定定性分析指标（指引文件有6项基本指标）•选定评审专家，召开专家组会议，专家打分并形成意见•形成定性评价结论（分数和文字意见）•测算PSC值•测算PPP值•比较PSC值与PPP值，形成定量评价结论•评价报告编制•评价信息披露•评价信息管理•评价服务监管确定折现率、合理利润等参数、测算参照项目建设和运维净成本、竞争性中立调整值及风险成本评价准备定性评价*定量评价信息管理9/6/201918（三）物有所值定性评价方法1.定性评价指标体系“指引文件”和“征求意见稿”强调：“财政部门（或PPP中心）、行业主管部门、实施机构、专家、咨询服务机构等应正确理解和掌握PPP概念、理念和定性评价指标的含义，以及现值、净现值、年值、年金、终值等资金时间价值概念和计算方法，遵循真实、客观、谨慎、公开的原则”（1）基本指标（80%，任一指标权重不超过,20%）：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等（征求意见稿）（2）附加指标（20%，任一指标权重不超过10%）：项目规模、预期使用寿命、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性（区域带动）9/6/2019192.物有所值－定性评价流程•定性分析主要在项目识别阶段开展•由本级财政部门会同行业主管部门组织专家小组实施组织实施•财政、资产评估、会计、金融等经济方面•行业、工程技术、项目管理和法律方面（区域规划发展、环境保护）专家小组构成•加权平均打分，形成专家组意见•60分(含)以上：通过•60分以下：未通过定性分析结论定性评价采用专家评分法。【特别加分】国家级及省级贫困县的项目在加权平均分基础上加10分，作为定性评价最终得分。（征求意见稿）专家组一般不少于7名专家，来自同一独立法人机构的专家不得超过2人。承担物有所值定量评价的咨询机构不得作为定性评价专家来源（征求意见稿）。9/6/201920指标权重评分基本指标①全生命周期整合程度②风险识别与分配③绩效导向与鼓励创新④潜在竞争程度⑤政府机构能力⑥可融资性基本指标小计80%——补充指标（不少于三项）补充指标小计20%——合计100%——专家签字：年月日物有所值定性评价专家打分表备注：基本指标评分分为五个等级：有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。9/6/2019211.物有所值定量评价的逻辑思路假定采用PPP模式与政府传统采购模式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方支出净成本现值与公共部门比较值（PSC）进行对比，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。（四）物有所值（VFM）定量评价方法即：传统模式下项目全生命周期的成本现值：PSC值PPP模式下项目全生命周期的成本现值：PPP值比较PSC值和PPP值两个成本大小：PSC值〉PPP值：物有所值PSC值〈PPP值：非物有所值PSC值=PPP值：均可9/6/2019222.物有所值定量评价指标体系建设期和运营期利息、政府的资本性收益以及折旧和清算资金的处理、收支和合理利润率取值的最小和最大、TOT/ROT不考虑存量转让收入（后两条是征求意见稿）PSC值PPP值参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本股权投资、运营补贴、政府自留风险承担、配套投入和政府承担的其他前期费用等；参数来源方面，实施方案、影子报价PPP值（实际报价PPP值）评价方法：VfM量值=PSC-PPP值VfM指数=（PSC-PPP值）÷PSC×100%9/6/2019233.计算PSC值24（1）定义参照项目（2）计算初始PSC（3）竞争性中立调整（4）计算风险承担成本（5）PSC值的调整PSC值参照项目建设和运营维护净成本竞争性中立调整值项目全部风险成本步骤公式253.公共部门比较值（PSC）计算图示从上式可知，PPP值即指政府实施PPP项目全生命周期内财政支出责任的净现值。在项目不同阶段，PPP值的计算依据不同。项目识别和准备阶段：以项目实施方案为依据测算出社会资本方可能提交的报价的PPP值称为影子报价PPP值（简称PPP