政府与社会资本合作项目PPP合同指引

政府与社会资本合作项目通用合同指南2015年3月中国国际工程咨询公司研究中心11.理解政府与社会资本合作项目2.《合同指南》编写思路和结构特点3.《合同指南》要点介绍目录2理解政府与社会资本合作项目“政府和社会资本合作”项目，是在借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP（Public—Private—Partnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化创新而提出的一个新概念。西方国家的“公共部门和私人部门合作”（PPP模式），是公共部门（政府）与私人部门（企业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用的是西方市场经济国家的话语体系。西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私人部门的活动，二者划分界限清晰，各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。PPP模式是公共部门和私人部门共同合作的模式，具体可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。3投资项目的划分鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的本质特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府”和“企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。政府投资项目实行“审批制”管理模式，企业投资项目实行“核准制”和“备案制”管理模式。这里所说的企业，包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业及其他形态的企业。我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共部门”和“私人部门”的合作，因而不是传统意义上的PPP项目，是通过变通和本土化而形成的。4PPP的合作主体政府和社会经营性企业合作，可采用政府授予项目公司特许经营的模式，也可采用政府通过特定的投融资平台公司，向项目公司进行资金等PFI模式开展合作。参与合作的市场主体，应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。鉴于“政府和社会资本合作”概念被有关部门提出并得到一定程度的认可，我们决定采纳这一概念。我们将合作各方表述为“政府主体”和“社会资本主体”，将二者的合作表述为“政府方”和“社会资本合作伙伴”之间的合作。其中，“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构，“社会资本合作伙伴”是指符合条件的经营性国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业或其他各类经营性投融资主体。562005年2月7日，港铁公司与首创联合组建的北京地铁四号线特许经营公司与北京市政府联合签订《北京地铁四号线特许经营协议》，特许公司负责投资车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，并根据与北京地铁四号线公司签订的《资产租赁协议》，取得轨道部分资产的使用权，负责地铁四号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营。30年特许经营期结束后，特许公司将轨道部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将机电设备归还给四号线公司。港铁公司在北京四号线建设中并未获得沿线土地的开发权。北京地铁4号线PPP模式探索7地铁四号线PPP项目结构示意京港地铁公司（中方控股）股权资金投入港铁特许协议市交通委监管租赁协议A部分资产租赁租赁协议A部分+B部分全部资产运营A部分+B部分全部资产运营运营维护A部分+B部分全部资产运营期运营经营收入A部分政府投资方京投公司政府投资B部分项目设施移交无偿移交30年移交（特许期满）运营期结束B部分项目设施移交无偿移交30年建设期B部分建设0年4年建设期B部分建设投资建设期投资46亿元B部分建设0年银行银行贷款协议京投首创中外合作协议投资107亿元回收B部分投资（均委托北京市轨道交通建设管理公司）（由京港地铁公司经营管理）A部分资产租赁费北京地铁4号线PPP模式北京四号线PPP项目是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目，是国内第一个利用外资、引入私营部门运作的地铁项目。确定轨道交通项目政府投资与社会投资7：3的基础比例特许经营权——给予社会投资自主经营、自负盈亏的权利，奠定轨道交通项目市场化经营基础轨道交通影子票价——联接地铁项目政府定价与市场价格的纽带公益性资产租赁——实现公益性资产与营利性资产在一个项目上的管理整体性北京地铁4号线PPP模式探索8构建轨道交通PPP模式新型的契约化政企合作关系合作关系：政府以经营权的让渡向社会投资者购买社会公共产品服务，以此履行其作为政府的公共产品提供职责。双方权利义务平等、自愿。契约关系：建立硬约束关系并且清晰、可操作。政府与特许公司签署特许协议，规范双方权利义务。设计租金调整机制：项目成长期适当减免租金；项目成熟期适当调增租金。设计合理的社会投资退出机制：因投资者自身经营不善、违约导致退出；因不可抗力、政策性风险等因素导致退出。北京地铁4号线PPP模式探索910起源、发展及争论一般认为，PPP主要包括两种基本类型，一是特许经营，是盈利性项目，使用者付费，基本类型是BOT项目；二是PFI项目，政府出资购买服务。一、使用者付费根据使用量的多少决定付费金额。主要包括BOT、BOO和BOOT等类型，在英国统称为特许经营的PPP模式。一是具有自然垄断性的项目，完全可以通过收费回收成本，关键是要确定价格形成机制；二是通过使用者收费不能保证财务可持续性的项目，需要政府财政补贴；三是财务风险影响因素较多的项目，如高速公路，政府会在低收益期给予相应补贴，达到一定程度后不再补贴，对于高收益还会予以收益管控。二、政府付费属于基本公共服务，或者难以确定使用者，只能由政府通过税收向生产者购买服务，是采取私人融资计划（PFI）的PPP模式。社会资本负责提供公共产品，并保证质量，政府根据产品或服务的结果付费，按业绩获得补偿，政府购买公共服务。11我国经常采用的PPP模式类型基本含义TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部门将拥有的设施的移交给社会资本主体运营，通常社会资本主体需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。社会资本主体为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。社会资本主体为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，社会资本主体将该设施及其所有权移交给政府方。社会资本主体负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。社会资本主体在政府授予的特许权下投资建设设施，拥有该设施的所有权并负责其经营，并将一直拥有并经营该设施。1990-2005年发展中国家私人部门参与基础设施项目投资PPP模式目前已经在全世界得到广泛应用，范围涉及道路、桥梁、港口、轨道交通、供水、供电、电信、垃圾处理等传统公用事业，也包括监狱、学校、国防和基础医院等纯公共产品项目。12亚洲国家PPP应用模式分布13PPP不同模式的主要特征14政府推动PPP模式三大主要动机1.吸引民间资本投资，以弥补财政资金之不足推进城镇化，修缮老旧设施，满足新进入城镇的居民的公共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足的基础设施等，都是政府部门面临的挑战。此外，由于基础设施的运营经常产生亏损，只能靠财政补贴，从而增加公共财政支出。由于政府财力有限，融资压力巨大，成为调动社会资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理，则可调动此前闲置且正在寻求投资机会的本地、地区或国际范围内的社会资本。社会资本参与PPP项目是为了利用其管理能力和经验（特别是运作公用事业的经验）获利。参与PPP项目的社会资本通过提供服务获得政府补偿，从而获取适当的投资回报。15政府推动PPP模式有三大主要动机2.提高效率，更有效地利用现有资源政府部门由于缺少或没有动力来提高运作公共项目的效率，使得基础设施建设和运营效率较低。在僵化的公共部门采用激励措施提高效率非常困难。社会资本进行投资或取得业务机会的目标很明确，即实现利润最大化，而利润主要通过提高投资和运营效率来获得。如果PPP的设计允许运营商实现这一目标，那么基础设施服务的效率很可能得以提高，从而使得社会资本在获得回报的同时，通过合理收费使得公共服务供给在经济上可持续。PPP允许政府将运营职能转移给高效的社会资本，同时保留和完善监管及监督等核心职能，这种框架如果得到正确实施，可减少政府的现金支出，并能向消费者提供质优价廉的服务。即使政府承担部分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、提升服务质量的目标。16政府推动PPP模式三大主要动机3.通过职能、激励和责任的再分配推动相关领域改革政府有时会将PPP当作推动改革的催化剂，通过实施PPP项目，要求重新审视和分配政策制定者、监管者和服务供应商的职能，动员资本和提升效率，重新分配部门职能，以消除潜在矛盾，并考虑允许私营实体参与特定行业项目，这样就会推动改革取得实质性进展。1718中国的引进及推广20世纪80年代以前，基础设施及公共事业投资一般有政府或其授权机构负责；广东沙角Ｂ电厂是我国第一个成功兴建、成功移交的ＢＯＴ项目。总投资40亿港元，1985年7月1日电厂正式开工，两台机组分别于1987年4月、7月并网发电，1999年８月１日正式移交。我国开展PPP已有30年历史。从1996年开始，我国政府对公路、发电厂、自来水厂推动采用BOT方式，并取得进展；2004年建设部出台《市政公共事业特许经营管理办法》（建设部2004年第126号令），明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理。192004年7月国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，提出进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。2005年国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》指出按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入法律法规未禁的行业和领域，加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制，对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。中国的引进及推广《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）新36条，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业等领域。2014.9.21，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）2014.9.23财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中国的引进及推广20中国的引进及推广2014.10.23《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）2014.11.30，财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）2014.11.29，财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）2014.12.2，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）围绕PPP模式争议从未中断PPP模式面临的法律难点：1、法律体系方面一是对于法律适用本身存在不同观点。二是相关法规制度不完善。难以对参与方进行有效约束。三是争议的解决、利益保障机制不完善。2、实践方面一是项目经验不足，前期工作规范性亟待加强。二是各方责、权、利划分和风险分担机制还不成熟。三是缺乏合理定价机制以及“约束性条款”。3、各方主体能力方面一是资本市场发育相对滞后。二是各类中介服务机构支撑能力有限。三是政府主体自身能力也需要加强。22PPP缺乏有效指导在全国各地公共服务设施民营化等探索已经呈现遍地开花的状态下，但在指导实际操作的政策