政府投资项目审批管理及审核程序

1政府投资项目审批管理及审核程序中国国际工程咨询公司李开孟二○○九年目录投资项目周期管理及审核评价总体框架政府投资建设项目及其管理体制政府直接投资和资本金注入项目的报批和审核政府投资补助和贷款贴息资金的申请和审核2投资项目周期管理及审核评价总体框架一、项目周期的划分1、项目周期的界定工程项目周期（ProjectCycle）是指从项目确定开始，到工程实施和终结的全过程。项目周期各阶段的时点不同，工作任务不同，项目管理的要求也各不相同。明确项目周期及各阶段的任务，有利于建立科学完整的项目管理体系。从工程项目管理的角度，项目周期一般划分为策划、准备、实施和完工等四个主要阶段。2、项目周期的五个关键时点项目起始，即根据规划进行投资机会研究，初步筛选备选项目，提出项目建设初步方案；审核批准，即在详细可行性研究的基础上，进行必要的审核以确定项目能否进入实施阶段；项目开工建设，即设备采购及工程建设合同签订并履行，项目进入建设实施阶段；项目竣工验收，即工程建设和设备安装调试完成，项目经过试运行，投入正式运营，并按规定经过决算审计和工程验收；总结评价，即项目投入运营一定时间后，对运营效果进行自我总结、外部评价，总结经验教训等。3、项目周期的不同划分项目周期各阶段的时点划分，实际上代表着从项目周期全过程管理的角度，如何设置关键控制点的问题。因此，不同的机构从其自身项目管理的需要出发，对项目周期进行不同的划分。例如，亚洲开发银行将项目周期划分为项目筛选（ProjectIdentification）、技援和贷款准备（PPTA&LoanPreparation）、3贷款谈判（LoanNegotiation）、项目实施（ProjectImplementation）和项目完工（ProjectCompletion）等五个阶段。亚行项目周期（ADBProjectCycle）ProjectIdentification项目鉴别PPTA&LoanPreparation技援及贷款准备ProjectCompletion项目竣工ProjectImple-mentation项目实施LoanNegotiation贷款谈判世界银行将项目周期划分为项目筛选、前期准备、项目评估、谈判与董事会批准、项目执行和监督、项目后评价等六个阶段。欧盟将其对外援助的项目周期划分为规划制定（Programming）、项目筛选（Identification）、前期评估（Appraisal）、项目融资（Financing）、项目实施（Implementation）和后评价（Evaluation）等六个阶段。这些划分体现了有关机构对项目周期全过程风险控制的意图及在不同阶段进行项目管理所关注的重点。世界银行的项目周期：筛选——准备——评定——谈判&申报理事会——执行&监督——评估我国过去将基本建设程序统一划分为项目建议书、可行性研究、咨询评估、工程设计、开工准段、施工建设、竣工验收、总结评价等阶段。随着投资体制改革的深化，我国不再要求政府投资项目和企业投资项目执行统一的基本建设程序，并将核准制和4备案制纳入政府对企业投资项目进行管理的程序，体现了对不同类型的项目进行管理的理念转变。我国的基本建设程序我国项目周期各阶段的活动1、投资意向的提出2、市场研究与投资机会识别3、项目建议书4、初步可行性研究5、可行性研究（项目申请报告、资金申请报告）6、工程咨询评估7、投资决策8、初步设计9、招标投标10、投资准备11、特殊技术方案设计12、施工图设计13、施工组织设计14、施工准备15、施工过程16、生产准备17、中间评价18、竣工验收19、投产运营与投资回收20、项目后评价4、项目周期不同阶段的工作量项目阶段性工作——项目决策阶段——项目准备阶段——项目实施阶段——项目竣工阶段——项目运营阶段——项目工作量——项目工作量曲线——项目可行性研究——项目评估与决策费用和人力投入开始比较低，然后逐渐升高，在项目的实施阶段，达到最高峰。此后逐渐下降，直到项目的终止。项目开始时风险和不确定性最高，随着任务一项项的完成，不确定因素逐渐减少，项目成功完成的概率将会逐渐增加。随着项目的进行，项目变更和改正错误所需要的花费将随着项目生命期的推进而激增。项目关系人的影响逐步降低。项目周期各项活动的变动规律国内建设项目前期工作简图二、项目周期各阶段的主要活动51、投资机会研究投资机会研究（OpportunityStudy），也称投资机会鉴别，是指为寻求有价值的投资机会而对项目的有关背景、资源条件、市场状况等所进行的初步调查研究和分析预测，是项目前期工作中的一种预备性的调查研究。选择投资机会的基本要求：符合合理配置和有效利用资源的要求；符合区域规划、行业发展规划、城市规划等要求；符合国家产业政策和技术政策的要求；符合保护环境、可持续发展的要求。2、初步可行性研究概念及特征初步可行性研究（Pre-feasibilityStudy）,也称预可行性研究，是在机会研究的基础上，对项目方案进行的进一步技术经济论证，为项目是否可行进行初步判断。研究的主要目的是判断项目是否值得投入更多的人力和资金进行进一步深入研究，判断项目的设想是否有生命力，并据以做出是否进行投资的初步决定。初步可行性研究的重点（1）项目目标及功能定位效益目标投资规模目标项目功能定位市场目标定位（2）项目方案构思项目方案构思是指对未来投资项目的目标、功能、范围以及项目涉及的各主要因素和大体轮廓的设想与初步界定。（3）项目方案初步论证论证内容：一是项目的构成，包括产品方案、生产规模、原料来源、工艺路线、设备选型、厂址比较和建设速度；二是比较粗略地估算经济指标，进行财务及经济评价，并采用快速评价法进行社会评价。63、可行性研究可行性研究(FeasibilityStudy)是通过对项目的主要内容和配套条件，如市场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利能力等，从技术、经济、工程等方面进行调查研究和分析比较，并对项目建成以后可能取得的财务、经济效益及社会环境影响进行预测，从而提出该项目是否值得投资和如何进行建设的咨询意见，为项目决策提供依据的一种综合性的系统分析方法。主要特点预见性。可行性研究不仅要对历史、现状资料进行研究和分析，更重要的是要对未来的市场需求、投资效益进行预测和估算。客观性。可行性研究是在调查研究的基础上，实事求是地按照客观情况进行论证和评价。可靠性。可行性研究要确定项目的技术经济措施，以保证项目的安全性和可靠性，同时也要否定不可行的项目或方案，以避免投资损失。科学性。可行性研究要应用现代科学技术手段，进行市场预测，要运用科学的评价指标体系来分析项目的盈利能力和偿债能力，为项目决策提供科学依据。主要内容（以工业项目为例）（1）项目建设的必要性（2）市场预测（3）建设规模与产品方案（4）厂址选择（5）技术、主要设备和工程方案（6）主要原材料燃料的消耗和供应（7）总图运输与公用工程（8）节能和节水措施（9）劳动安全卫生与消防（10）组织机构与人力资源配7置（11）实施进度（12）投资估算（13）融资方案（14）财务评价（15）风险分析可行性研究报告的深度要求（1）内容齐全，结论明确，数据准确，论据充分，能满足企业投资决策定方案定项目的需要；（2）选用主要设备的规格、参数能满足预定货的要求；（3）引进技术设备的资料能满足合同谈判的要求；（4）重大技术、经济方案有两个以上方案的比选；（5）确定的主要工程技术数据，能满足初步设计的要求；（6）对建设投资和生产成本的估算，精确度要求达到±10%左右；（7）推荐的融资方案能满足银行等金融机构信贷决策的要求。4、项目核准或备案申请根据国务院关于投资体制改革的有关规定，企业投资项目中若不涉及政府投资，不再实行审批制，区别不同情况分别实行核准制和备案制。对于实行核准制的企业投资项目，需要编写、报批、评价和核准“项目申请报告”。对于企业投资“政府核准的投资项目目录”范围之外的项目，需要办理备案手续。无论是核准制还是备案制，都需要从外部性角度进行审查，以获得对拟建项目的投资行政许可。5、项目评估项目前评估是在可行性研究或项目申请报告的基础上，按照一定的目标，对投资项目的进行系统地分析和判断、权衡各种方案的利弊，向委托单位提出明确的评估结论。项目评估包括企业委托对其投资项目的可行性研究报告进行评估、项目核准机关委托对企业投资项目申请报告的评估、项目审批机关委托对涉及政府投资的项目可行性研究报告的评估、项目审批机关对资金申请8报告的评估、贷款银行自行组织的对项目可行性研究报告融资方案的评估，投资者委托的项目评估等各种形式。6、初步设计初步设计的作用和依据初步设计是项目的总体设计、布局设计、主要的工艺流程、设备的选型和安装设计、土建工程量及费用的估算等。对于政府投资项目，初步设计的依据是经政府批准的可行性研究报告。对于企业投资项目，初步设计的依据是董事会对项目的批准意见。初步设计文件应当满足编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需要，是下一阶段施工图设计的基础。初步设计的深度应满足以下要求：（1）设计方案的比选和确定；（2）土地征用(或者受让)；（3）主要设备材料招标采购；（4）建设投资的控制；（5）施工图设计的编制；（6）施工组织设计的编制；（7）施工准备和生产准备等。初步设计的主要内容（以工业项目为例）：（1）初步系统设计，绘制各工艺系统的流程图；（2）通过计算确定各系统的规模和设备参数并绘制管道及仪表图；（3）编制设备的规程及数据表以供招标使用；（4）土建工程量的估算；（5）项目费用估算。7、开工前准备开工前准备阶段是项目前期工作的最后阶段。为了确保开工建设的顺利进行，要求项目必须满足一系列开工条件的要求，然后才能开始建设；开工前准备，通常需要经过各种审批和行政许可程序。8、项目中间评价所谓“中间评价”是指投资或项目管理部门对正在建设尚未9完工的项目所进行的评价。中间评价可以是全面系统的，即对项目的决策、投资、目标、工程以及未来效益的全面评价；也可以是单独内容的，即对项目建设中某个问题、某项效益的单项评价；可以是一个项目，也可以是一捆项目，即一个行业、一种产品、一个地区的同类项目的评价。9、项目竣工验收竣工验收是对完成建设的工程项目所进行的验收。对于一个项目是否已经建成，主要从工程、技术、经济、效果等四个方面考察。工程建成：项目的实物建成（physicalcompletion），即项目的土建完工、设备安装调试完成，装置和设施经过试运行。此时可以进行竣工验收。技术建成：设施和设备的运行达到设计的技术指标，装置达到设计能力。一般项目需要2－3年的时间。经济建成：主要是指项目财务和经济指标的基本实现，包括运营（销售）收入、成本、利税、FIRR、借款偿还期等。一般项目需要项目竣工后3年左右的时间。效果建成：是指项目的经济、环境、社会效益目标的实现，包括项目对国民经济、环境生态、社会发展所产生的宏观或长远的影响。一般需要3－5年或更长的时间。10、项目总结评价项目总结评价，即项目自我评价，是指在建设项目竣工后，项目运营基本达到设计能力时，项目法人（业主）通过项目建设全过程的回顾分析，对该项目进行的全面总结和自我评价。项目总结评价是项目后评价的基础和重要的资料来源。11、项目后评价是指对已经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作10用和影响所进行的系统客观分析。通过对投资活动实践的检查总结，确定投资预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效,项目的主要效益指标是否实现，通过分析评价找出成败的原因,总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为未来项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议,同时也为被评项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。三、政府审查项目重点关注的内容在新的投资体制下，对于不同类型的投资项目，政府审查的重点不同，以改变过去那种不分投资主体、不分资金来源，采用统一审批模式的做法。对于企业投资项目，政府部门将其定位为公共利益的维护者、社会事务的管理者，从