政府投资项目审计与报告、案例、信息讲解

政府投资项目审计与报告、案例、信息讲解杨任杰2011年11月目录一、概述二、政府投资项目审计现状与趋势三、政府投资项目审计的主要内容四、政府投资项目审计常见问题、审计方法及典型事例五、解读两篇审计报告六、讲解两个典型案例七、剖析两篇重要信息一、概述政府投资项目审计是对政府投资项目（指以财政资金、各项政府性专项资金、政府统一借贷的资金或国有企事业单位、国有控股单位投入资金、国际金融组织和外国政府的贷款、转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入、土地使用权出让金等为主要资金来源的基本建设项目或技术改造项目及接受、使用社会捐赠的公益性建设项目）建设全过程资金运用真实性、合规性和效益性的监督。二、政府投资项目审计现状与趋势（一）我国政府投资项目审计回顾回顾我国政府投资项目审计工作的发展历程，不难发现，在短短的20年时间中，它经历了从财务审计到工程造价审计，再到工程管理审计，最后发展到项目效益审计这样一个过程。近几年来，审计署每年以年度审计计划的形式要求，采取项目审计和专项审计调查相结合的方式先后在铁路、民航、公路、水利、城市基础设施领域开展了项目审计和专项审计调查。审计内容以揭示查处损失浪费为主；在审计目标上，改变了以往以查处问题为目标的观点，从项目管理、深化改革、完善制度建设、提高投资效益等多角度提供监督与服务，通过揭示管理方面存在的问题促使被审计单位加强管理，科学管理，规范管理，提高资源的使用效率，降低损失浪费。（二）我国政府投资项目审计发展趋势当前，投资领域新格局的逐步形成影响着政府投资项目审计的发展，并呈现出以下几个趋势：1．从真实、合法性审计逐步向绩效审计过渡；2．从事后审计逐步向全过程跟踪审计转变；3．项目审计应与审计调查相结合，从微观领域向宏观层面转移。三、政府投资项目审计的主要内容（一）预算执行情况审计1．项目审批立项情况；2．项目法人制与项目资本金制度执行情况；3．项目招投标制度执行情况；4．项目合同制执行情况；5．工程监理制执行情况；6．设备材料采购及管理情况；7．项目财务收支情况；8．项目环境保护政策执行情况。（二）竣工决算审计1．财务决算相关内容的真实性和合规性情况；（1）建设资金管理使用情况（2）概算执行情况2．工程造价真实性和合规性情况；3．工程建设管理合规性情况；4．项目资产交付情况；5．项目尾工工程情况；6．项目投资效益情况。四、政府投资项目审计常见问题、审计方法及典型事例（一）项目前期工作方面（二）项目招标投标方面（三）项目合同执行方面（四）工程价款结算方面（五）资金管理使用方面（六）监理制度执行方面（七）质量安全控制方面（八）项目投资效益方面（九）征地拆迁、环境保护、水土保持和文物保护等其他方面（一）项目前期工作方面1．常见问题（1）项目可行性研究不充分，造成损失浪费；（2）设计概算编制取费不合理、编制不科学，或高估冒算、多计费用等虚假行为；（3）概算审批把关不严、审查不细，导致多列项目概算。2．审计方法审查项目可行性研究报告及概算编制是否符合相关法律法规规定及实际情况，概算下达是否及时、调整是否合规、取费是否合理。对照经核准批复的分标概算，逐项审查概算执行情况。3.典型事例（1）某垃圾处理厂工程可行性研究和初步设计流于形式，导致建筑垃圾场和生活垃圾场库容不符合实际需要，生活垃圾场库容过小、建筑垃圾场库容过大，形成建筑垃圾场基本空置而生活垃圾场即将填满的现象，造成资源结构性浪费。（2）由于我国现阶段存在项目主管部门或建设单位与设计单位“同体”现象，所以相关单位往往相互串通，提高取费标准或夸大建设规模编制概算，骗取国家投资。如在审计某铁路电气化工程中发现，一个xxx多万元的单项工程，概算编制中通过夸大建设规模等手段，高估冒算金额达xxx万元。（3）如某单位在审批某工程概算时，对部分项目概算计列的依据性审查不严，导致该工程无依据计列电化防护干扰费xxxx万元和青苗补偿费xxx万元。（二）项目招标投标方面1．常见问题（1）项目设计、监理和施工任务未按照国家规定进行公开招投标，或采取化整为零等方式规避招标；（2）项目投标资格审查程序、标准不符合国家规定和招标公告或资格预审公告，资格审查时以不合理的条件限制、排斥潜在投标人；（3）项目主管部门及其工作人员、招标人及关联招标代理机构向投标人泄露标底，或与投标人商定投标时压低或抬高标价，中标后再给额外补偿，以及预先内定中标人，或内定关联公司套取建设资金；（4）评标过程中，开标、评标和定标不按规定程序进行。主管部门、建设单位及其工作人员擅自改变招标文件中规定的评标标准、方法和中标条件，或向评委直接或间接提出倾向性的意见及暗示，影响招标结果；（5）投标人之间相互约定抬高或压低投标报价，借用资质多层次、多方位投标等“围标”“陪标”问题；（6）未经招标，主管部门、建设单位及其有关人员越权直接、间接指定、推荐产品和供货商，以高于市场平均水平购买设备和材料，通过关联单位层层加价或其他形式侵占建设资金问题。2．审计方法审查项目建设单位自定的招投标制度是否符合国家规定；摸清项目合同签订总体情况，对公开招标、邀请招标、议标、询价、续标及直接委托合同进行分类，调阅相关招标、评标资料，延伸部分招标代理、未中标投标人等相关单位，分析非第一名中标原因；将违规招投标与高估冒算、工程质量缺陷等情况综合分析，反映由此造成的投资增加和质量隐患问题；延伸审计合同承包单位，检查违规转分包及层层收取管理费的情况，并对其资金异常流向予以关注。3.典型事例（1）某高速公路项目未进行招标金额xxxx万元，其中：主线勘察设计、部分沥青采购、路基工程监理直接委托给相关单位，服务区、停车场等房建工程监理委托给不具备相应资质的单位；未公开招标金额xxxxx万元，主线电力工程工程采用邀请招标的形式。（2）在某亚行贷款项目招标中，评标专家工作组在工程第2标段（工程中标价为xxxx万元）的评标过程中，无依据认定报价最低的投标公司“主体工程存在转包分包行为”，不让其中标，使得报价较高的投标公司中标。（3）某施工单位在工程招标活动中，为提高中标率，购买了xx份标书，并借用xx等8个单位的资质进行投标，中标后向提供资质的单位支付一定额度的费用。（4）某项目评标工作不规范。xx公司在主厂房土建工程评标中得分最低，报价存在漏项，材料价格明显低于市场价，却得以中标。（5）在某防洪项目招标中，xx公司在投标过程中，与xx银行支行、xx银行分理处二家银行串通，在投标文件中出具了虚假的流动资金证明，骗取中标。按中标价计算，涉及工程投资xxxx万元。（6）某项目，建设单位于xx年x月将主要设备委托关联企业，中标价格比通过公开招标中标的xx公司每台多xxx万元，共造成投资增加xxx万元。（三）项目合同执行方面1．常见问题（1）未严格按照招投标确定的内容签订合同，存在不合理的让利条款；（2）合同履约方资质、资金、技术及管理不能满足履约能力；（3）多付、超前支付和无合同付款问题严重。2．审计方法全面了解项目建设单位合同管理的相关制度及管理流程，掌握项目开工以来的合同签订情况；检查从合同立项、合同要约、合同履行及价款结算的相关资料，抽查变更较大及超额和超进度付款的合同，在充分分析的基础上有针对性的进行延伸，将金额较大的补充合同与原合同进行比照并判断其合理性。3.典型事例（1）某项目，建设单位未严格按照招投标确定的内容与其关联单位签订合同，合同内容之外将副产品无偿提供给该单位由其用于对外销售，获得净收益xxxx万元。（2）某工程，建设单位资格审查不严，使不具备资质能力的施工单位中标工程，xx年x月签署协议，合同金额xxx万元，结算金额达xxxx万元。（3）某工程超进度验工问题严重。截至xx年第x季度，xx单位负责施工的工区累计超验xxxx万元。（四）工程价款结算方面1．常见问题（1）多计、多付人工补偿，包括人工单价超合同标准结算、窝工补偿不实、超规定多补偿人工费等问题；（2）多支付奖励款，包括合同没有奖励条款但实际发放奖励、未达到合同规定的奖励目标仍给予奖励、超标准发放奖励等问题；（3）合同执行不严格、增加投资，包括超出合同条款对乙方进行补偿、承担按合同规定应由乙方承担的费用、其他费用合同高于国家收费标准取费、未按合同约定风险系数进行结算、应处未处罚金、应追未追违约责任等问题；（4）补充协议违反原合同主要条款、多结算工程款；（5）价差问题，包括按合同规定不应调整价差但实际调整、未严格按合同关于价差补偿的规定进行调整、未按合同调整负价差等问题；（6）总价承包问题，包括结算实际未实施单项工程价款、结算时未核销甲供材料等问题；（7）单价问题，包括合同内单价虚高、不依据原投标单价执行合同等问题。2．审计方法一是建筑安装类合同。利用工程造价软件或人工计算设计及变更图纸工程量，将结果与工程结算书数量进行对比分析；清单计价合同要重点通过现场勘测，结合监理现场签证单及施工记录，与工程结算书进行对比，分析结算工程量是否真实；审核工程结算书是否包括设计变更中已取消的清单项，变更单价是否与清单单价一致，新增单价是否合理。二是其他费用合同。了解各类费用合同的计费原则，对同类合同的内容进行比对核查；通过对合同管理及财务资料等进行分析，审核各项奖励是否符合国家规定及合同约定范围。3.典型事例（1）熟悉结算规则是结算审计的前提，主要是从建设单位和施工单位开工前的要约和承诺内容入手，查阅招投标文件和合同协议书，特别是计量条款，风险约定，答疑文件等。如，国家经贸委2002年第78号公告《水电工程设计概算编制办法及计算标准》明确：工程造价直接费中的其他直接费包括安全文明施工措施费等费用，xx工程地下电站《完工工程量计算书》专项费用中又计量安全与文明施工措施费xx万元，违反规则重复计量。（2）审减工程量是降低工程造价的最基本手段，对工程量进行审计，首先要收集完整竣工图纸，进而采取合理的审核方法。审计中根据图纸和结算书做到逐一审核，逐项核实工程量计算是否准确，有无高估冒算等问题，变更增加的项目是否已包括在原有项目综合费率的工作内容中。（3）对一些未经招投标、独家议标、先施工后签合同的项目，在抽查某些单价进行分析的基础上，看其组价是否合理，核减单价费率虚高部分。一是对直接套用定额单价的审核。注意采用的项目名称、内容与设计图纸标准要求是否一致，如构件名称、断面形式、强度等级等；二是对换算的定额单价的审核。弄清允许换算的内容是定额中的人工、材料或机械中的全部还是部分，对换算的方法和系数进行核实；三是对补充定额的审核。检查编制的依据和方法是否正确，材料预算价格、人工工日及机械台班单价是否合理。（4）关注招标文件技术规范及报价清单，仔细研读技术规范中计量结算条款，明确合同工作范围、内容及各清单项所包含的施工内容。通过变更项目的审计，发现不合理的费用补偿，违规对低于成本价的不平衡报价项目进行费用补偿，进而对施工过程成本控制和质量管理进行延伸。结算时是否通过签订补充协议，进行与主合同相关条款不符的各种名义费用补偿，增加投资。（5）审查施工合同、施工图及竣工图等有关资料后，对需要到现场核对的项目事先做好规划，带着问题去现场进行实际勘察测量，推行一线工作法。在现场勘察时，审计人员应要求建设单位和施工单位相关人员同时参加。审计中注意转变思路，不就造价论造价，深层次分析造价增加的具体原因，转换思维多角度考虑问题核减造价，旁敲侧击，从侧面通过逻辑判断来验证工程量的真实性。（五）资金管理使用方面1．常见问题（1）项目建设资金来源不合规；（2）项目建设资金未按国家投资计划及时、足额到位；（3）建设单位内控制度不健全，建设资金支出审批程序不严格，多结、少结工程款；（4）随意挤列工程成本，采取虚假协议转移资金，或让下属单位承揽工程获取高额利润等；（5）工程结算弄虚作假，套取建设资金，设立“小金库”，甚至私分国有资产。2．审计方法熟悉被审计单位财务核算体系和相关制度规定。审阅项目会计核算账簿、凭证、银行账户，确认工程资金支出是否真实合法。延伸审查施工单位财务核算是否真实合法合规，有无分摊不合