政府投资项目管理模式研究

重庆大学硕士学位论文政府投资项目管理模式研究姓名：宋金灿申请学位级别：硕士专业：管理科学与工程指导教师：李世蓉20050501重庆大学硕士学位论文中文摘要I摘要在基本建设领域内主要有两大建设投资主体：政府投资和企业投资。政府投资项目不同于一般的投资项目,因为企业投资项目的投资人与业主通常为同一主体，投资人对自己的市场行为负责，而政府投资项目的投资人通常为纳税人，业主往往为建设单位，二者的割裂，再加上由于政府投资项目大多具有非盈利性、公众使用、政府代理性等特征，同时缺乏监管机构对工程的监管与约束等问题，极容易造成资金的浪费，滋生腐败现象，因此就需要建立起适应政府工程特征的管理机制，包括决策机制、项目管理机制、资金管理机制、投资控制机制和风险约束机制等。这种模式是一种以实现公平、经济、效率为目的的管理模式，这是我国政府投资工程领域亟待解决的重要问题。论文首先对主题的必要性和研究方法进行了说明，介绍了我国自建国以来的政府投资项目管理模式的历史沿革，分析了其中的弊端和危害并对改革现有管理模式的必要性进行了阐述，接着就美、英、日、香港等国家和地区的政府投资项目管理模式进行了对比分析研究，分析了加入WTO之后，国际形势对我国政府投资管理体制的影响，最后在借鉴发达国家和地区先进的管理经验的基础上，结合我国的具体国情，对我国政府投资项目的管理模式改革提出了若干建议，内容包含对政府投资项目管理模式的设计、项目管理的具体措施以及完善该管理模式的配套改革。本文旨在通过对政府投资项目的特性进行研究，借鉴国内外先进经验，建立行之有效的政府投资项目管理体制，以保证政府投资项目实施过程中的“公开、公平和公正”，并以效益为目标，从而实现纳税人资金使用效益最大化。本课题在研究过程中，采用了规范分析与实证分析相结合的方法，以实证分析为基础，阐明了我国目前政府投资项目管理过程中程中存在的问题及其产生原因，用规范分析方法对目前的政府投资项目管理模式进行了评价。关键词：政府投资项目，政府采购，招投标重庆大学硕士学位论文英文摘要IIABSTRACTTherearetwomainshareholdersininfrastructureconstructionfield：governmentandenterprise．Inamarketeconomycountry．ThegovernmentisstrictwithpublicInvestment.Whereas,moderatetoenterpriseinvestment．publicinvestmentprojectsaredifferenttotheenterpriseInvestmentprojects．Usually,theinvestorandtheownerarethesameinanenterprise-Investedprotect．However,inagovernment－investedproject．theinvestoristaxpayerandtheownerisconstructionenterprise．Theseparatebetweentheownerandtheinvestorisliabletotheresultinwasteofcapital．Lackofmonitoringandgovernmentcorruptionacts．Thisisaproblemtobesettledinconstructionmarket．Inoverseasdevelopedmarketeconomycountry,thegovernment－investedprojectsareIncludedingovernmentprocurementmarketinordertopromotethedevelopmentofconstructioninvestment．Ourgovernmentprocurementmarketisinadevelopingperiod．Aboutpppercentofgovernmentprocurementisconstructionprocurement．Soitisofgreatimportancetostandardizegovernmentconstructionprocurement．Fromwhichwecanbenefitagreatdealsuchasassuringconstructionquality．shorteningduration．savingInvestmentandavoidingcorruptionacts．Executionofconstructionprocurementrequirespromotionofbidding．Innovationofconstructioncoststandard．Reformofrevenuepaysystemandsoon．Inadditioninformationsystemconstructionisnecessarytobuilddatabaseaboutcontractorsandexpertsandimprovegovernmentworkefficiency．Onthebaseofanalysisaboutgovernment－investedprojects．ThispaperIntroducesoverseasanddomesticadvancedexperienceandbuildupeffectivesprojectsmanagementsystemforgovernment－investedconstructionprojects．Soastoachieveopenness,FairnessandjusticeinconstructionprocessandmaximizetaxpayerandinterestaswellKeywords：Government－Investedprojects,Governmentprocurement,Bidandtender重庆大学硕士学位论文1绪论11绪论1.1选题依据与背景在计划经济体制下，投资不过是基本建设的另一种表述，按照计划经济的观念，所有用于固定资产建设的资金都叫投资。市场经济将所有投资项目划分为三类：竞争性项目、基础性项目和公益性项目。经济学界一般认为，在成熟的市场经济条件下，政府的主要经济职能是弥补“市场失灵”，而市场失灵的原因主要是：垄断、不完全的信息、外在性、公共物品。根据这一理论，政府投资应界定在外部经济项目及公益性项日、自然垄断项目、弥补结构缺陷和难以引导民间投资项目等领域。这些项目要么是投资额大，投资周期长，一般民间资本做不了或不愿意做；要么是如果政府不做就会对消费者利益造成较大损害，原则上不适合民间资本者做。我国在建立社会主义市场经济体制的过程中，按照建立政企分开的投融资体制的要求，将政府投资的领域和方向界定在了基础性项目和公益性项目上，其中基础性项目企业可适当“参与”，公益性项目则完全由“政府统筹安排”。随着经济体制改革和投资体制改革的推进，在我国，政府作为唯一投资主体的时代己经结束，政府投资项目占全社会固定资产投资的比重逐年下降，投资主体多元化的格局正逐步形成。但是，我国政府投资的数额仍相当巨大，每年达数千亿人民币，对经济和社会的可持续发展发挥了巨大的排动作用。在我国社会主义建设发展过程中，根本建设管理体制和管理方法不断形成和完善，特别是改革开放二十多年来，我国投资管理体制从宏观管理到微观运行的各个方面，在投资领域形成了以投资主体多元化、投资资金来源多渠道化、项目决策层次化、投资驱动利益化、投资方式多样化、投资方法科学化和在建设市场引入市场竞争机制为特征的新局面。国家在加强项目管理方面，吸收了不少国外的先进经验和科学方法，进行了一系列改革实践，比如在项目决策阶段，实行了可行性研究，加强了项目决策咨询，评估和论证；在项目建设实施阶段，推行了招标投标、工程承包、建设监理、法人责任制、投资项目资本金制度等等，在项目的设计、施工、资金、物资等各方面的管理也进行了改革。这些对于加强项目管理、提高投资效益，发挥了重要的作用。但是，就总体而言，政府投资项目管理方式的现状与社会主义市场经济体制的要求还很不适应，政府无法对项目总投资进行有力的控制，项目管理弱化，投资效益低下。近年来建设领域不断揭露出的一些案件触目惊心，许多都与政府投资项目管理不规范密切相关。并且，加入WTO后，国内外环境的变化也使得目前政府投资项目管理体制对经济发展的阻碍愈显突出。一方面政府不区分经营性与非经营性项目，使其在经济管理中的地位模糊不清，影响了外来重庆大学硕士学位论文1绪论2投资力量对其的信任；另一方面前述体制上的弊端造成政府有限资金的投资效益低下，影响了其对经济发展的带动力。因此，国内上海、陕西、重庆、深圳等省市己着手积极探索如何从体制和机制上规范政府投资项目的管理，保证政府有限的资金发挥最大的效益，实现投资项目的优质高效，并且保证政府工作人员的廉洁。与国际相比较，我国现行的政府投资项目管理方式也确实存在许多值得探讨和完善的地方。本文试从宏观经济学的角度分析政府在对其投资项目管理中的地位与作用，并运用委托代理等理论对改革我国政府投资项目的管理模式作了一些初步探讨。政府投资项目管理体制改革是当前我国进行的投融资体制改革的一部分，通过本文的探讨，希望能够对投融资体制改革有些借鉴。另一方面，政府用于投资项目的支出，和用于政府机构工作人员的工资支出等所有政府的日常支出一起属于政府支出的概念。现阶段包括支出预算改革在内的财政改革正在深入地进行，因此本文也可算是对财政支出预算管理的研究。1.2国内研究进展虽然加入WTO之后加强市场经济条件下政府投资建设项目管理方式的研究得到我国相关部门的高度重视，但由于全国各地乃至建设部对当前经济条件下如何正确实施政府投资建设项目的管理均处在研究和探索阶段，虽然已经提出针对非经营政府投资建设项目实施集中管理的思路，但形成体系的资料较少。著者在认真查阅了近五年来国际国内各种相关期刊上相关的资料的基础上，重点收集分析了由国家建设部政府投资工程管理方式改革课题组组织编写的《建设部政府投资工程管理方式改革研究报告》，深圳市建设局在建设部交流会上的经验介绍资料《发挥专业性建设管理机构优势改革政府投资工程管理方式》，由李世蓉教授负责编写的《英国、新加坡、香港特别行政区建筑管理体制咨询报告》，重庆市建委、重庆市城市建设发展有限公司组织起草的《专业化建设、规范化管理重庆市城市建设发展有限公司政府投资工程管理模式分析》等资料，对政府投资建设项目管理的研究现状形成初步认识。国家建设部政府投资工程管理方式改革课题组在《建设部政府投资工程管理方式改革研究报告》中提出以工程投资的资金来源不同而将政府投资工程定义为：指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国际等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。在界定政府投资工程的基础上，提出政府投资工程应首先将政府投资工程与非政府投资工程严格地区分开来，对两类工程实施不同的管理。前者强调建立政府投资专门机构，借助社会中介机构的力量直接实施重庆大学硕士学位论文1绪论3管理；后者则强调用市场的办法进行调控，政府只管建筑市场秩序，建筑物安全、施工安全和环境、卫生等。其次，将政府投资工程进一步区分为非经营性政府投资工程和经营性政府投资工程，实行不同的管理方式。但由于该文是针对全国范围内政府投资工程管理的调查研究报告，过分强调了某些先进地区的管理方式，未能结合全国各地不同的经济发展情况和政府投资建设项目的发展阶段进行更深入的研究。《英国、新加坡、香港特别行政区建筑管理体制咨询报告》重点介绍了英国、新加坡、香港