政府项目融资

政府项目投融资管理与风险控制西北大学经济管理学院金融系教授博士生导师王满仓Chapter三内容提要政府项目融资模式二政府项目融资的风险控制三项目融资案例分析四政府投融资管理现状一一、政府项目投融资现状什么是项目融资？项目融资是一种特殊的融资方式，它是依靠项目自身的未来现金流量为担保条件而进行的融资。项目融资具有下列几个特点：(1)至少有项目发起人、项目公司、资金提供方三方参与。(2)资金提供方主要依靠项目自身的资产和未来现金流量作为资金偿还的保证。(3)项目融资是一种无追索权或有限追索权的融资方式，即如果将来项目无力偿还借贷资金，债权人只能获得项目本身的收入与资产，而对项目发起人的其他资产却无权染指。政府项目融资政府项目融资广义各种以政府信用直接或间接保障的，以具体公共建设项目为融资主体的融资活动狭义政府参与的包括BOT在内的各种较为成熟的商业性项目融资模式政府项目融资的现状国内比较发达的大中城市，如上海、杭州、大连等从20世纪90年代后期开始，在投融资体制方面进行了大胆的探索与创新，取得了可喜成绩。上海实现了投资主体由单一到多元，资金渠道由封闭到开放，投资管理由直接到间接，形成了“政府引导，社会参与，市场运作”的局面；杭州以“政府投入、市场补偿、社会投资”为原则，建立起“自筹、自用、自还”的投融资体制；北京在奥运经济的带动下，也产生了巨大的融资压力，从而积极进行了多种政府融资手段的创新。政府投资管理向市和区县分权管理转变改革垄断行业公用事业面向全社会投资由直接管理向间接管理转变改变财政拨付体制变统收统支为归口使用包干改变政府资金投入方式改变建设运营一体的传统模式上海项目融资改革运用市场机制拓宽融资渠道加强城市建设投融资的宏观调控与管理针对经营性项目和非经营性项目采用不同的方式运作组建城市建设发展公司是政府与市场的投融资平台杭州项目融资经验拍卖城市基础设施以盘活存量资产中国项目融资存在的问题—BOT微观角度看高额投标费用风险分担：项目的主要风险在于不能保证产生足够的投资回报备用的融资和支持税收鼓励………………宏观角度看法律和投资环境不健全管理体制问题：缺乏宏观管理价格体制问题：产品和服务的定价高外汇问题：人民币兑换问题中国项目融资存在的问题—其他市政债券融资：法律问题《中华人民共和国预算法》：不列赤字；地方政府不得发债《担保法》：国家机关不得为保证人信托融资模式：制度环境不健全信托类产品存在一定的风险打捆贷款：受到中央政府的政策限制商业银行过度介入，使得资源匹配风险加大信用保障：政府换届的风险二、政府项目融资模式项目融资理论在国际上产生于20世纪80年代，90年代开始实践运用，项目融资即项目的承办人为经营项目成立一家项目公司，以该项目公司作为借款人筹借贷款，并以项目公司本身的现金流量和收益作为还款来源，以项目公司的资产作为贷款的担保物，该融资方式一般用于现金流量稳定的发电、道路、铁路、机场、桥梁等大型基建项目，政府项目融资就是以地方政府直接或间接作为项目承办人的项目融资。项目融资的金融生态环境金融机构U合作、竞争人民银行监管部门政府部门中介机构企业/居民约束、惩戒支持、引导金融服务中介服务金融服务政策指导协调沟通协调沟通监督管理中介服务项目资金筹措1.项目资金筹措的基本要求•合理确定资金需要量，力求提高筹资效果•认真选择资金来源，力求降低资金成本•适时取得资金，保证资金投放需要•适当维持自有资金比例，正确安排举债经营2.项目资金筹措渠道与方式•资本金筹措（非负债融资）——可行性研究阶段应研究资本金筹集方案•债务资金筹措——从金融市场借入项目融资项目融资项目资本金来源新设项目法人资本金来源：政府财政性资金国家授权投资机构入股的资金国内外企业入股的资金社会团体、个人入股的资金受赠予资金既有项目法人资本金来源：项目法人可用于项目的现金资产变现的资金发行股票筹集的资金政府财政性资金国内外企业法人入股资金受赠予资金债务资金来源：信贷融资——国内外金融机构债券融资——国内外金融市场融资租赁——融资与融物相结合项目融资方案项目融资成本1.项目融资成本——是指项目为筹集和使用资金而支付的费用•资金筹集成本——是指在资金（资本金）筹集过程中所支付的各项费用，如发行股票或债券支付的印刷费、发行手续费、律师费、资信评估费、公证费、担保费、广告费等。资金（资本金）筹集成本一般属于一次性费用，筹资次数越多，资金（资本金）筹集成本也就越大•资金占用成本——是指使用资金（资本金）过程中发生的经常性费用，它主要包括支付给股东的各种股息和红利、向债权人支付的贷款利息以及支付给其他债权人的各种利息费用等。资金（资本金）占用成本一般与所筹集的资金多少以及使用时间的长短有关，具有经常性、定期性的特征，是融资成本的主要内容项目融资方案融资方案分析资金来源可靠性分析•分析资本金和债务资金供应是否落实可靠•应力求使筹措的资金投入时序与项目建设进度和投资使用计划相匹配融资结构分析•资本金与债务资金的比例——应根据项目特点，合理确定比例•股本结构比例——应根据项目特点和主要股东方参股意愿，合理确定参股各方的出资比例•债务结构比例——应根据各债权人提供债务资金的方式，附加条件，以及利率、汇率、还款方式，合理确定债务结构比例融资成本分析•债务资金融资成本分析•资本金融资成本分析融资风险分析•资金供应风险、利率风险、汇率风险国外项目融资模式国外项目融资方式传统商业性项目融资方式市政债券融资方式服务协议承包协议租赁协议BTO协议BOT或BOOT打包协议BBO协议PFI模式债务债券收益债券BOO协议融资模式概念介绍服务协议（servicecontract）：对一些特殊公共基础设施，政府可以把服务包给私人企业，政府负责对设施的运营和维护，承担项目融资风险承包协议（operatemaintenancecontract,o&m）:政府与私人企业签订运营和维护协议，由私人企业负责对基础设施进行运营和维护，获取商业利润，私人企业承担基础设施运行和维护过程中的全部责任但不承担资本风险租赁协议（LBO）：租赁—建设—运营。整体基础设施的所有权属于政府BTO协议：建设—转移—运营BOT或BOOT协议：建设—运营—转移融资模式概念介绍打包协议：扩建后经营整体工程并转移协议（Wrap—aroundAddition），政府与私人企业签订协议，由私人企业负责对已有的公共基础设施进行扩建，并复杂建设过程中的融资，完工后由私人企业在一定的特许权期限内负责对整体公共基础设施进行经营和维护，并获得商业利润。私人拥有对扩建部分的部分拥有所有权BBO协议：购买—建设—运营，私企永久性经营权BOO协议：建设—拥有—运营，私企永久性经营权PFI模式：私人主动融资融资模式概念介绍市政债券：地方政府及其授权机构发行的有价证券，目的是一般支出及特定项目融资债务债券（generalobligationbond）：建立在地方政府信用基础上发行的债券，依靠税收保证偿付的核心资本融资工具收益债券：为了建设某一基础设施而依法成立的代理机构、委员会或授权机构发行的市政债券，它由专项使用费或附加税来保证还本付息，而不是由一般的地方政府税收担保偿付项目融资主要模式BOT模式1ABS模式2TOT模式3PFI模式41BOT模式BOT（Build—Operate—Transfer）是20世纪80年代中后期发展起来的一种主要用于公共基础设施建设的项目融资模式BOT模式的基本思路由项目所在国政府或其所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议（ConcessionAgreement）作为项目融资的基础，由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在特许权协议期间经营项目获取商业利润。特许期满后，根据协议将该项目转让给相应的政府机构采用BOT融资模式的主要吸引力可以减少项目建设的初始投入。发电站、高速公路、铁路等公共设施的建设，资金占用量大，投资回收期长，而资金紧缺和投资不足是发展中国家政府所面临的一个普遍性的问题。采用BOT模式，政府部门可以将有限的资金投入到更多的领域可以吸引外资，引进新技术，改善和提高建设项目管理水平1BOT模式BOT模式的具体形式标准BOT——即建设—经营—移交。投资财团愿意自己融资，建设某项基础设施，并在项目所在国政府授予的特许期内经营该公共设施，以经营收入抵偿建设投资，并获得一定收益，经营期满后将此设施转让给项目所在国政府BOOT（Build—Own—Operate—Transfer）——即建设—拥有—经营—移交。BOOT与BOT的区别在于：BOOT在特许期内既拥有经营权，又拥有所有权。此外，BOOT的特许期要比BOT的长一些BOO（Build—Own—Operate）——即建设—拥有—经营。该方式特许项目公司根据政府的特许权建设并拥有某项基础设施，但最终不将该基础设施移交给项目所在国政府1BOT模式BOT模式案例（国外）项目悉尼港海湾隧道英法海峡隧道Dartfold桥南北高速公路所在国澳大利亚英国英国马来西亚发起人transfieldkumagai欧洲隧道公司欧洲几家银行联合工程公司特许年限30年55年20年30年筹集总额5.5亿美元103亿美元3.1亿美元18亿美元融资结构1100万元股票2.79亿债券2.23亿无息贷款85亿贷款(209家银行)1.72亿元股票1.21亿附属贷款证券1.85亿辛迪加贷款6.5亿政府贷款建设方式交钥匙固定价格固定总价和目标总价合同交钥匙分包交钥匙承包1BOT模式BOT模式案例——广西来宾电厂B厂广西来宾电厂是我国第一个经国家批准采用BOT融资方式建设的国际招标试点项目由法国电力公司与阿尔斯通公司联合中标，项目公司于1997年注册成立，注册资金1.54亿美元，其中，法国电力公司出资60%，阿尔斯通公司出资40%。预算投资总额6.16亿美元，期中建设费用4.10亿美元，银行费用等约1.14亿美元，其他用于保险，开发等费用。项目建设期2.5年，运营期15年。建设规模为2台36万千瓦的燃煤发电机组，总投资6.16亿美元。1997年9月开工，2000年3月建成，投入商业运行15年后，由法国EDF无偿移交广西自治区政府1BOT模式BOT模式案例——台湾高速铁路台湾高速铁路北起台北，南至高雄，正线全长340公里，沿台湾岛西海岸地带而建。列车最高设计时速350公里，运营时速250～300公里考虑到实施BOT方案的可行性，台湾当局将高速铁路工程分成以下三部分：•民间最小工作范围——包括机车车辆及其维修基地工程；除台北、台中和高雄三站的车站工程；60公里试车线；全部轨道工程；供电、控制设施；通信、信号以及高速铁路全线30年的运营与维修•政府必须负责的范围——包括高速铁路的规划、设计；土地征用；台北、台中和高雄三个合用站以及台北市区高速铁路线路的地下化•处于以上两部分之间的选择性工作范围——包括为了与公路和其它既有设施相隔离的高架桥、隧道、路堤、路堑等土木工程台湾高速铁路集团THSRC选择了“最大工作范围”中标，即承担除政府必须负责事务以外的其它所有工作。而且采用欧洲的TGV／ICE方案THSRC按合同经营35年后移交台湾政府2ABS模式ABS（Asset—BackedSecuritization）模式是以拟建项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来收益作保证，通过在国际资本市场上发行债券筹集资金的一种项目融资方式1.ABS模式的特点通过证券市场发行债券筹集资金隔断了项目原始权益人自身的风险和项目资产未来现金收入的风险负债不反映在原始权益人自身的资产负债表上，从而避免了原始权益人资产质量的限制债券的信用风险得到了特定用途公司SPC的信用担保，是高等级投资级债券，投资风险小，因而具有较大的吸引力在国际高等级证券市场筹资，利息率一般比较低，从而降低了融资成本2ABS模式2.ABS模式的