浅议失地农民合法权益保护过程中存在问题及完善建议

浅议失地农民合法权益保护过程中存在问题及完善建议浅议失地农民合法权益保护过程中存在问题及完善建议浅议失地农民合法权益保护过程中存在问题及完善建议刘黎明伴随着中国城镇化建设进程的加快，越来越多的土地特别是城市郊区的土地被政府征用。同时，各地村民自治组织违法收回、调整农民承包的土地的情况也时有发生。农民失去赖以生存的土地后，基本生活也就失去了保障。笔者撰写本文旨在借鉴办案实践的基础上对失地农民的合法权益保障问题进行探讨，从法律保障的角度对失地农民的合法权益提出一些浅薄的建议，以期从制度上完善失地农民合法权益的保障措施。一、我国失地农民权益受损现状首先，土地征收范围过于宽泛。《宪法》、《土地管理法》立法上的纰漏无形中为某些利益群体创造了可以施展并且逃避法律责任的空间。此外，当前我国还缺乏界定土地征收公共利益纠纷的专门裁判机构。一般是由政府许可任何单位和个人为非公共利益进行土地征收，同时，法律又赋予政府对土地征收行为是否合乎公共利益的裁判权。政府身兼二职，先行体制又缺乏必要的监督和制约，某种程度上会影响到对失地农民合法权益的保护。同时土地补偿机制不合理。土地征收补偿机制关系到失地农民的切身利益，也是土地征收工作能否顺利进行的关键。我国现行的土地征收仍依据xxxxx年国土资源部颁布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》设定的补偿标准，补偿费用明显偏低。近年来经济发展，物价急剧上涨，土地市场价格也是一翻再翻，况且低标准的补偿费用落实到失地农民的手里也是难之又难，致使失地农民权益受损。此外，土地补偿方式的单一化，某种程度上也威胁到失地农民的合法权益。加之土地产权制度不健全。也影响到法律赋予农民的土地承包权益。土地征收程序不完善。直接关系到土地征收工作能否顺利进展及土地征收结果的公正性。我国关于土地征收程序的法律制度并不完备，其亦未对土地征收程序、土地征收涉及主体的权利、义务做出明确规定。这些无疑影响到土地征收程序的规范化和公正性，侵犯了失地农民在土地征收过程中的知情权与参与权。此外，我国被征地农民的救济机制不健全，失地农民权益受损。受我国城乡分割的二元经济体制的影响，农村社会保障却尚未进入立法阶段，法律基础欠缺。同时有些地方政府通过出台效力较低的规章、条例对失地农民的养老、医疗等社会保险方面规定，其并不能全面保障失地农民合法权益，我国也尚未设立有关失地农民的法律援助制度，农村社会保障的内容涵盖面也远低于城市。二、失地农民合法权益保护中存在的问题（一）土地征用补偿标准过低，且人民法院不能审查。现行的征地补偿标准偏低，依据的补偿标准是按土地的年产值来计算补偿金额，但有的地方不是按当地的前三年的平均年产值，而是按平均年产值来计算补偿金额，从而造成农民的利益受损。其次，在补偿的过程中未考虑到失地农民在未来的承包期内土地产生的潜在经济效益和未来收益。再次，政府在制定征地补偿标准未考虑物价上涨的因素，补偿标准未得到及时调整。对征地补偿所适用的标准也不相同。而且有些地方以土地作为招商引资的条件，以牺牲农民的利益为代价，降低征地补偿标准。这足以反映了农民对过低补偿标准的质疑。（二）农村集体经济组织成员资格的认定在立法上空白。最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释并未规定具体的标准，这给人民法院受理这类案件带来了一定的难度。特别是对于因婚姻关系户口迁入本村的外来人员是否享有村民资格，由于各地的村规民约规定不同，人民法院很难认定。与此同时村民待遇属于村民自治的范畴，司法权不宜审查。而在实践中，土地征收补偿费往往以村民待遇的形式由农村集体经济组织逐年向本村村民发放。在发放中因分配方案实行差别待遇或不予发放，按最高法院司法解释的规定，有资格的人请求支付相应份额时，应当受理并应支持。对土地征收补偿费的发放问题，若大多数村民认为应当分配而未分配或不应分配而分配时协商不成向人民法院起诉，人民法院对这类案件不能受理，导致失地农民的合法权益受到侵害时人民法院不能提供司法救济。（三）土地补偿费的分配、管理和经营缺乏监督机制。按照我国土地管理法实施条例的规定土地补偿费归农村集体经济组织所有。根据该规定，土地补偿费既不归农户所有，也不归作为土地经营者的村委会或村小组所有，而是应当归该组织中所有具有成员资格的人所有。在农村集体经济组织经营和管理土地补偿费的过程中透明度不高。（四）在承包期内违法收回承包地。农户代表人与村民委员会签订的土地承包经营合同一般都约定了承包期限、承包方和发包方的权利、义务，该合同应当受合同法、民法通则和土地管理法及实施细则的调整。村民委员会或村民小组在承包期内擅自收回承包地，作为发包方应当承担法律责任。但是绝大多数外嫁女的土地被收回。《农村土地承包法》规定，妇女结婚，在新居地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。而村民委员会或村民小组为了解决人地紧张关系制定村规民约，规定本集体经济组织内的妇女出嫁后，承包地一律由村委会或村民小组收回，重新发包，而不论外嫁女在新居地是否取得承包地。外嫁女的土地被违法收回，丧失了土地的承包经营权，生存权受到了严重威胁。同时一些村委会承包期内违法调整土地。并未严格遵守法定的程序，且在调整土地后未及时地变更土地承包合同的内容并及时备案，从而造成承包方与发包方发生纠纷后，不能依据土地承包合同的规定保护自己的合法权益。另外，由于大多数农村集体经济组织并未保留预留地或机动地，在调整土地时，只能收回其他集体经济组织成员承包的土地，从而侵犯了承包人的合法权益。更有甚者村规民约违法规定关于土地承包的问题。农村集体经济组织依照宪法和村委会组织法的规定实行村民自治，可以制定村规民约。但是村规民约不能违反法律、行政法规的禁止性规定，否则不能生效。一些村民委员会在制定村规民约时未依据土地管理法及实施条例的规定，村规民约中关于土地管理的规定违法从而侵犯了一些村民的合法权益。出现以上问题究其原因主要是1、土地权属主体欠明晰。我国宪法、土地管理法以及物权法等多部法律都明确规定农村的土地归农民集体所有。对农村土地的征收是一种公权割让私权，引起土地产权永久性变更的重大行政行为但实际操作中土地权属的主体并不那样容易把握。而且现实中只存在农村集体经济组织，农村集体客观上并不存在。法律上关于农村土地所有权归属主体的规定并不明晰，造成了征地过程中农民集体的土地所有权在法律上和实际上相背离的结果。2、征地法律制度欠规范。我国《宪法》也明确了国家对土地依法征收或者征用都须出于公共利益。《物权法》对此规定又进行了进一步的规定，但是仍然没有对公共利益作明确规定。甚至在我国法律体系中，与征地有关的部门法也没有任何一部法律对公共利益作出一个统一的界定标准。征地行为只被限定以公共利益为中心展开，而缺乏具体范畴的界定。导致征地权滥用、违法违规征地等种种不法行为。而征地活动是土地使用权的转移的过程，因而也就涉及到不同主体的经济利益。征地补偿是用来调节征地方与被征地方利益关系的一个主要经济手段，补偿数额的高低、补偿费如何分配等问题直接影响到这种调节的实际效果。而我国现有法律制度关于征地补偿方式和补偿分配层次的规定仍然存在不完善之处。3、缺少专门的立法保障。有关部门对农村和城郊的土地被征收的力度不断加大，征地活动日见频繁，失地农民的弱势地位日渐突出，但是并没有任何专门的立法对其权益加以保护。虽然地方有制定相关的规定、办法来防止失地农民的权益被侵害，但是这些规定和办法基本上都只是停留于政策层面，并没有上升到具有法律效力的层面。这样失地农民的权益即使遭到不平等的对待，也难以在法律层面上寻求救助，也不利于构建统一的保障体系。不少用地单位甚至还出现了利用职权、利用关系违法违规地征收土地的行为。此外，因为法律明确规定严禁买卖农村土地，所以有人就以出租的名义，实际却是买卖土地的做法，既规避了法律，又取得了土地的使用权。这样一来使农民有苦难言，眼睁睁地看着自己的土地被征收，权益遭到侵害。对这些行为的限制和规范都应该在专项立法中有所体现。4、缺乏有效的法律救助途径。首先，失地农民处于社会弱势地位，本身的社会关系比较单薄，经济状况又不是非常乐观。他们在征地过程中，遇到合法权益受到损害的情况，往往也没有足够的能力承担因启动权利救济程序所需要的各种成本。其次，我国目前关于征地过程中的争议纠纷解决机制主要是通过行政途径，由批准征用土地的人民政府最终裁决。但是因为政府既是征地权的启动者，在用地单位对失地农民实施补偿的过程中又起到非常重要的作用，所以政府的行政救济在很大程度上具有偏向性，不利于失地农民权益的维护和保障。而且，一个完整的法律保障体系应该是立法、执法和司法多个环节的结合，仅仅依靠行政救济，而脱离了司法救助同样给农民寻求有效的救助途径造成了一定的困难，以致失地农民明知自己的合法权益受到侵犯也无处申诉，找不到真正能够为自己追回损失的救助途径。所以法律救助途径的狭隘性与征地侵权行为的复杂性之间的不和谐现象，也在很大程度上导致了失地农民权益受损后有苦无处诉的结果。5、现行征地补偿标准过低。目前我国对失地农民的补偿基本上是一种纯粹的经济补偿，即国家按照被征用土地的原用途给农民以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失等等。实际上，这样的补偿仅仅只是体现了对土地资源属性的补偿，而严重忽略了农业用地转为非农业用地后土地使用权的价值。而土地在我国现有保障制度下是农民生活保障的最后一道防线，农民得到的征地补偿收入理应包括失地农民的养老金和看病钱,但目前所得到的补偿却远远难以承担起此两项职能。土地被征用后，失地农民的所有生活资料都要通过支付现金来购买，生活消费支出大幅度提高。这样，失地农民若在较长的时间内找不到工作，并严重缺乏相应社会保障的情况下，便会陷入绝对的贫困之中，使他们连最低的生活标准都无法保证。6、征地范围的扩大化。地方政府征地的权力过大过宽，缺乏限制。此外，还有一些商家看准土地市场升值的潜力，利用国家政策上的漏洞，打着实业投资的幌子，在一些园区建设上巧立名目，变相圈地，炒作转手，待价而沽。政府千方百计从农民手中低价征来的建设用地，成为一些商家变相牟利的途径，因而更进一步加速了失地农民队伍的膨胀和扩大。而城镇化发展中盲目圈地潮的冲击。不断提高城镇化水平，让更多的农民离开土地，不仅是新时期历史发展的必然趋势，也是实现社会主义新农村建设目标的重要举措之一。但由于我国许多地方不顾客观实际一味追求城镇化水平，以城镇化率的高低论英雄，盲目圈地或扩大城镇规模，最后由于缺乏实质性的产业支撑或资金投入，不仅导致了土地城镇化快于人口城镇化,而且形成大量土地资源和财政资金的严重浪费。7、失地农民整体素质上的弱势。对失地农民来说，充分就业是他们最积极、最稳妥的生存和发展保障。由于长期以来我国农村义务在教学环境、师资力量、资金投入等方面与城镇相比存在较大差别，加上城镇各类就业岗位对劳动力素质要求的越来越高，以及转业军人分配和大中专毕业生、下岗工人等对就业岗位的强烈需求，最终使失地农民中的绝大多数在寻求就业岗位的竞争中处于明显的弱势。8、安置被征地农民的措施不完善，难以解决失地农民的长远生计。随着就业市场化的发展，目前普遍采用货币安置农民的办法，就是把征地补偿费用的安置补助费一次发给失地农民，让他们自谋出路，而农民失去土地后的重新就业、生活保障、大病医疗等问题，很少被考虑。此外，由于征地补偿安置费用的分配和使用一直缺乏必要的社会监督机制等原因，少数基层干部依靠手中的权力大肆挥霍、占用农民的保命钱;有的失地农民没有计划使用安置补助费，一旦有限的补偿费用被用完，被征地农民将失去最基本的生活保障，势必给社会带来巨大的压力。同时，由于相应的社会保障措施不到位，多数地区的失地农民不被纳入城市的社会保障体系，失地农民在就业、住房、医疗、子女受等方面，得不到与市民同等的待遇，甚至是受歧视，很可能沦为新的城市边缘群体