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水文基建项目全过程质量审计监督的研究刘后取(黄河水利委员会宁蒙水文水资源局，内蒙古包头014014)摘要：由于市场经济尚不发达，在基建领域的违规行为频频发生，损失浪费的数额巨大，形成的社会危害影响是极坏的。为了全面规范基建程序，从根本上扼治损失浪费和腐败行为，依据“审计法”、“审计署内部工作规定”等有关规定特提出改变现行的单项阶段性基建审计，按基建程序开展追踪审计，以求体现审计在基建审计方面的全面客观公正效益作用。关键词：水文基建；质量；审计监督；研究所谓基建全过程质量监督是一个对基建程序项目全过程进行跟踪审计的一种方式，它是目前基建项目阶段性审计的综合运用，因此它的作用是其他审计方式无法取代的。由于追踪审计的全面性才能最大限度体现出审计的客观公正原则。现就进行项目追踪审计的有关问题阐述自己的肤浅认识。1基建全过程追踪审计的重要理论依据1.1法律依据《中华人民共和国审计法》第二十三条规定：审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。审计署关于内部审计工作的规定第七条也明确规定要对建设项目预（概）算、决算进行审计。再从审计署、计委、财政部、经贸委、建设部、工商管理局、人民银行等国家有关部委相继都出台的建设项目审计处理暂行规定，竣工决算审计规定，开工前的审计暂行规定，建设资金的审计规定等等。足以说明国家对基建的监管非常重视，提到法的地位去认识，并有具体的操作指导。2004年全国审计工作大会提出：求真务实、开拓创新、进一步提高审计工作质量和水平。审计理论创新、审计体制创新、审计内容创新、审计技术方法创新、审计管理创新。1.2客观实际的需要基建不同于事业费的区别在于它一次性投资大，即关系人民生命财产的安全，影响大，它的投资在于对正常事业创造必要的长远的发展条件，也就是说它对事业的发展起着很重要的作用。无论是从四川的虹桥事件还是长江的豆腐渣工程造成的危害等，事后的调查显示，都说明了加强基建程序监管是非常必要的。1.3基建审计目标呼唤追踪审计基建审计的目标是监督基本建设工程项目和投资，保证基本建设有计划地进行，促进经济效益的提高，揭露和阻止基本建设活动中的损失浪费及违法乱纪行为，保障国家基本建设方针、政策、法令、制度的实施，维护财经纪律，保护基本建设活动中国家财产物资的安全和完整，监督基本建设资金的合理使用，促进财政资金和物资的综合平衡。目前开展的一些对基建项目的审计活动都在事后的某一方面的静态审计，从客观及形势的发展来说，所起的作用不够全面，不够大。也就是说其他审计方式都处于总结经验教训状态，而程序追踪审计则是将问题处理在萌芽状态起防患于未然的作用，更能达到基建审计的目的。比如说抓了前期审计，抓了决算审计，工程质量施工阶段是空挡；抓了施工审计，前期没审计项目基础阶段又是空挡，施工阶段想作好缺乏前期基础，也就是说必然影响到工程质量的直接阶段。单独的基建决算审计也只是基建项目的一部分内容，也就是说基建项目的单项内容审计都不可能达到基建审计目标的要求。因为基建审计目标中提到的问题都是重要的问题，而且在基建程序的每个方面都可能发生。我们必须探讨一个对基建项目审计最有力的办法，那就是充分依据国家及上级对基建项目审计的有关规定综合起来对基建项目实行程序追踪审计。2基建全过程追踪审计具体问题的研究2.1全面的审计范围，重要的审计内容就基建项目追踪审计而言必须是全面的审计范围，但不是说事无巨细一把抓，要抓重点问题，也就是说从项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计、施工准备、项目实施、生产准备、竣工验收及项目评估的几大程序的重要方面，当然还包括三项制度的贯彻实施情况的重点、重要方面，进行全过程监控，否则很难做到客观公正，历史的去评价项目。2.2正确的审计思路，适当的审计措施基建项目审计的范围内容确定后还必须有正确的方式、方法和措施，才能达到预期的目的。那就是要对基建程序的每一步骤的主要问题深入进行监督随时形成审计工作底稿，对于不同的环节采取适当的技术方法。1、项目建议书在编制前审计就要介入，对建议书中提到的项目看是否符合上级投资方向，是否在单位建设中最需要，属重点抓的项目，如果符合投资精神那就是对项目建议书的具体内容进行审计如：建议的必要性和依据；批建规模、地点的初步设想；建议条件、协作关系；投资估算、资金筹措；项目进度效益评估等方面进行审计，看是否真正客观实在地进行了阐述，倘若与事实不符必须立即提出停止行为的建议。因为这样将事情处理在萌芽状态，效果最好。对于项目的建设依据可采取重点审计的方式。2、可行性研究阶段作为审计就要积极主动去参与，瞄准每个步骤，是否进行了实地调查、察勘，各种数据资料是否准确，来源是否可靠有符合规定的依据，也就是说可行性研究的主要内容不能放松一点，这将关系到项目投资是否能实施发挥作用效益的大问题。3、初步设计与施工图设计及工程预算的编制，为了不影响业主的工作待作完后立即进行审计，这个阶段要紧紧结合可行性研究报告去进行，要看初设内容是否全，是否在编制预算中正确使用定额，检查预算的编制是否漏项，是否是最合理的方案，看图纸是否具备资质的单位设计，是否经过图纸、预算审查。这个阶段是工程前期的基础阶段，需要投入较大力量作细致充分的审计研究。4、施工准备阶段是项目建设的前期工作之一，属管理性基础工作，主要把握好项目法人、质量控制、监理工作，施工单位选择三大类及其各方面涉及的问题。项目法人质量控制是否通过资质审查、按法定的招投标程序选择了勘测、设计、施工、监理单位并实行合同管理，各种合同是否规范，合法有效，是否建立了质量管理制度，是否组织了设计与施工单位的设计交底。审计监理单位是否有相应资格等级证书，所派监理人员是否有岗位证书，是否对施工单位图纸进行了签发，是否对施工单位组织设计和技术措施进行过审查。设计单位是否有承担相应勘测设计能力的资质。设计单位是否将经过会审后的资料做过技术交底。设计质量是否满足工程质量、安全需要的规范要求。大中型工程设计单位是否派代表到施工现场。施工单位是否有承揽相应施工任务的资质，施工单位是否制定了完善的岗位质量规范，质量责任制考核办法，还如：三通一平及有关开工手续。施工准备阶段的工作是否依据审计署、黄委会关于基建开工前招投标等有关审计规定。采取详查的办法进行审计，因为这将关系到依法行为和为工作质量从主观上奠定良好基础的大事。前面部分属前期工作范围，主要把握好是否符合上级发展纲要，可行性研究报告是否有上级审批的项目建议书文件，初步设计项目的立项是否有该项目的项目建议书及可行性研究报告审批文件。施工设计及预算编制是否合法、合规。5、项目施工阶段的审计要把握好设计单位、监理单位、项目法人的代表是否按规定到位；各个部门的管理措施资料是否到位；实际施工单位是否与合同单位一致，工程的分包是否经过建设单位按规定认可的原则办理，施工单位是否有关于工程质量事故的报告，保护现场并配合处理的行为。主要材料是否有合格证、质保书、隐蔽工程的有关图片、文字资料是否齐全；有关工作日志、施工资料是否齐全；施工单位的安全防护措施是否到位；设计变更是否按程序办理；工程预算及结算是否按合同办理；属政府采购的项目是否按相应的规定办理。这个阶段是一个非常关键的时期，关系到工程质量好坏，投资效益审计质量高低的问题，对审计评价有相当高的实用价值一定要认真做好各环节的审计取证工作，作好重要问题的重点审计复查、会审工作。有些环节如：材料等可采取抽样检查法。根据施工进度情况决定何时去工地把握好审计机会。6、项目建成后的试运行工作，审计主要跟踪把握好是否具备试生产的条件，是否存在安全隐患，试运行是否达到原设计的要求，运行记录是否齐全结果如何。7、竣工验收阶段的审计要把握好是否按验收的分项验收、阶段验收和竣工验收进行；是否按预验收和验收的程序办；是否具备验收的竣工报告、图纸、文件是否齐全；是否及时办理了交接，竣工财务决算是否合规，工程款超余情况的处理，以及剩余资产的处理。是否有批准后的验收申请；验收中设计、建设、施工监理、地方质检部门、管理运行单位以及计划审计、档案等专业人员是否齐全；验收中提出的问题是否按规定进行处理。这是项目建设的历史资料时段，一定要将历史的珍贵资料收集齐全，妥善保存好，要采取详细审计的办法，要作为审计组的重要工作去做好。8、竣工决算的审计由于这项工作涉及的情况较复杂，一般的单位由于审计力量资质所限，可以根据财政部关于“关于会计师事务所从事基本建设工程预算、结算、决算、审核暂行办法”委托事务所进行完成。9、待摊投资支出的审计采取动态审计办法按照国家规定进行。10、整个过程审计后按审计报告的要求要尽快形成审计报告与甲乙方和监理方面多沟通，使审计报告更加完善，同时还要抓好报告中提出问题的处理。2.3全过程追踪审计中必须重视的有关问题1、审计人员组成。这个工作是保证整个审计过程工作质量的关键，考虑到不是过去那种单一的财务收支审计，而是一个多学科知识的运用。一般要有较高理论基础和丰富实践经验的财会、工程、法律人员组成。这将为保质保量完成追踪审计奠定基础。在人员组成中还要考虑回避制度。2、审计人员要有全局观念、法制观念。在整个审计中情况复杂工作重要，审计投入精力较大，一定要站在客观公正的立场上去对待每个环节，不得有个人色彩，因为这样必然影响审计质量。缺乏质量的工作属无效劳动。要对审计人员实施全局观念和法制观念的教育，教育审计人员认识到工作底稿随时就有可能作为法庭证据。3、要注意依法合规进行审计。每一个环节的审计都要有法规依据，不凭个人想象去对待具体事务，没有依据的要经审计组讨论请示后方可实施，杜绝冒然行事，掌握好审计标准，减少审计风险。4、注意审与被审的关系。要明白审计是作为第三者参与的而不是项目负责人，更不是施工的，审计中发现的问题首先与项目法人取得联系以书面形式进行，不得直接干涉施工单位及其工人。审计中不能与工地甲、乙方发生矛盾，遇事按程序办，这是关系到审计工作能否顺利开展的事。5、审计工作日记要妥善保存。因为审计过程较长，工作中的日记、照片等资料要特别注意保存，审计组内部要有明确分工实行责任制，要实行全部日记复核制，实行审计责任追究制。6、审计前要制订严密的审计方案。这是指导审计工作的大纲，不得随意改变，要经过充分的审计讨论，对于审计程序要严密、科学、规范。因为程序追踪审计不同于以往任何一种审计是一种新的审计方式，责任重大，风险也较大。因为以前的审计是在所有的事都已成为定局后才进行，追踪审计则是在事情的发展动态中进行的，对审计人员要求有多方面知识和经验。7、审计中要注意调查研究。该去的一定要目睹不能凭听，不清楚的一定要想办法弄清楚，事后是无法弥补的。注重审计全面记录法的使用。8、在审计的每个大步骤中随时要召开审计人员碰头开会，不留任何疑点和隐患。9、审计总结。整个审计完毕必须要进行认真地研究总结，如工作方法方式，审计中还存在哪些技术问题，以后如何进行改进，如何制订追踪审计办法；甲乙双方还有什么好的建议等等，这一步工作要形成制度，它对减少审计风险提高审计质量意义重大。3基建全过程追踪审计方法的应用简评项目程序追踪审计虽然审计力量投入多，有相当风险，有一定难度，没有成功经验可借鉴，但它有很多有利于工作开展的基础。一、首先国家以法律的方式确定要开展基建审计工作；二、关于项目管理国家及上级对主要的几个环节如：前期、施工、验收、决算等方面都有具体的规定，而且就如何审计也有具体可供操作的规定；三、无论是国家还是内部审计工作都有十几年的审计工作经验，各种审计制度也较健全；四、基建按程序办，并严格把好每个环节的质量关，必将为出现一个优质工程奠定良好基础，审计要按基建程序去进行追踪审计，也必将是一个高质量的审计工作；另外，由于基建程序追踪审计涉及的工作量大，情况复杂，而且作用趋于最理想状态，建议要增设审计机构，加强审计机构的力量。