河北省高速公路工程项目

河北省高速公路工程项目--全过程跟踪审计模式研究(发布时间：2007-07-1911:11:45)前言：根据国家规定，我省从高速公路建设初期就已经开始了对高速公路建设项目进行审计，特别是从2002年开始，为了迎接国家对建设项目的竣工验收，我们先后对石安、京秦、京沪、唐津、保津、京秦廊坊段六条（段）高速公路进行了竣工决算审计，审计结果得到验收专家们的认可和国家有关部门的肯定。同时我们也发现这种事后审计的方式存在很多弊端，很多失误已无法挽回，很多问题解决起来比较困难。从2003年初，我省高速公路建设又进入一个新的大规模建设期。根据河北省政府批准的《2003至2007年高速公路建设计划》，五年内全省将投入347亿元，新建高速公路19条段，施工里程达1900余公里。总结前一个时期开展竣工决算审计的经验教训，在新的建设时期，探索一种新的审计路子，对高速公路建设项目审计早介入、早安排，侧重事前，兼顾中间环节，贯穿于全过程，即实施建设前期、建设期间、竣工决算的全过程跟踪审计方式，已成了各级管理部门的共同愿望。本课题就如何建立适应我省高速公路工程项目特点的全过程跟踪审计模式进行了深入探索，以期与同仁们共同研究。一、实施全过程跟踪审计的必要性一是加强工程项目及资金管理的需要。高速公路项目建设时间长、投资大，涉及到项目的方方面面，资金的管理与使用贯穿于建设项目的全过程，如果稍有失误，极易造成资金的损失和浪费。实施全过程跟踪审计有利于及时控制建设成本，保证资金的合理、合法使用；有利于转变管理思维，扭转多年来高速公路建设中的重进度、质量控制而轻造价控制；重施工而轻项目管理的不良倾向，重视资金的使用和经济效益，进而提高项目管理水平。二是打造廉政交通、阳光交通的需要。前一时期高速公路建设的经验告诉我们，大力发展高速公路的同时，必须加强党风廉政建设，才能确保高速公路建设健康有序发展，也是落实厅党组提出的打造“廉政交通、阳光交通”口号的具体措施。实施全过程跟踪审计可以提高资金使用的透明度，有效预防腐败的发生。三是提高审计工作水平和质量的需要。对建设项目实施财务收支审计和事后竣工决算审计，具有很大局限性，存在三个不足：一是审计质量无法保证，交通建设项目建设周期长，涉及设计、建设、施工、监理等多个单位，若等到竣工决算时再审计，往往审计时已经时过境迁，当事人有的已不在岗位，施工、监理等单位或已天南海北，无法实施必要的审计程序，不能充分了解当时的背景和详细情况，审计事项的确认和判断就会受到很大影响，审计质量也难以保证。二是审计结果无法落实，建设单位一般按照工程进度付款，保留5％的质量保证金，一年后若无质量问题则予以支付。往往是等到事后竣工决算审计时，建设单位已经将工程款及质量保证金全部支付给施工单位，若有问题或有审减额，则追索难度较大；同时，建设单位出于业绩及追索比较麻烦等考虑，不愿意配合，增大了审计难度。三是审计风险较大，交通建设项目投资大，建设过程比较复杂，积累形成的工程建设资料又划分不同标段，区分路基、路面、桥涵、房建、机电、收费设施、交通工程等不同工程内容，数量多，内容复杂，待建设项目竣工后进行审计，工作量较大。加之，我国建设项目管理水平还有待于提高，基础工作不是太细，工程内业资料问题较多，有的资料丢失、散落，收集、校对及整理工作相当繁琐，也难以保证资料的准确和完整，无疑会大大增加审计风险。四是拓宽审计领域和挖掘审计深度的需要。跟踪审计将建设项目的全过程都纳入了审计范围，进一步扩大了审计的内容；同时，对各项资金和各项经济活动都随时进行了监控，保证了资金的安全和正确使用，特别是通过对项目预算、建设合同、工程造价等的审计，不仅规范了管理行为，节约了项目投资，避免了损失、浪费，而且丰富了审计内涵，拓展了审计领域，审计工作的预防和监督作用也能够得以充分发挥。二、全过程跟踪审计的定义（一）定义：全过程跟踪审计（以下简称：跟踪审计）就是依据国家有关法规和内部有关规定，按照一定的程序和方法，对建设项目从立项到建成后的全过程进行监督、控制、评价和服务，及时纠正项目建设中存在的问题，规范管理行为，保证建设资金合理、合法使用，促进建设项目提高经济效益的行为。（二）目的：开展跟踪审计的目的是：以建制度、防隐患，促发展为目标，保证严格执行基本建设程序，规范管理，促进廉政建设，维护财经法纪，保证建设资金的安全、合理和有效使用，不断促进建设单位完善内部控制制度，为交通建设创造良好的发展环境。（三）特点：全过程跟踪审计与传统的建设项目审计相比具有以下特点：1、主动性：跟踪审计是对项目建设过程和工程造价进行的主动控制，是对项目概预算、设备采购、合同管理、变更索赔、工程结算、工程款支付、资金使用、竣工决算等方面进行跟踪审计服务，帮助建设单位和建设主管部门合理确定并有效控制工程造价，达到主动控制的效果，最大限度地降低工程造价，节约投资。2、超前性：从时间角度来看，传统审计是对建设项目和工程造价进行的事后控制，是在工程实体形成后，依据建设单位提供的结算资料进行的审计。这种审计方式虽然也能起到一定的监督作用，但是由于公路工程建设具有不可逆性，工程建设中大量的隐蔽工程仅依据变更签证无法准确掌握，这样势必造成工程造价的潜在水分。全过程跟踪审计包括了事前、事中审计，对隐蔽工程、非实体费用等可适时计量、记录和取证，与工程施工同步确定工程造价，克服了事后审计的缺点。3、服务性：跟踪审计相对于传统审计，工作业务量大，并且带有很大的咨询性、服务性。实施跟踪审计后，专业审计人员可以根据建设单位和项目主管部门的要求，及时提供咨询服务，为建设单位出谋划策，从而将不合理的投资事项消灭在事前。4、及时性：跟踪审计能够及时发现并纠正工程设计、施工、财务管理中存在的问题，较早的发现并弥补建设项目各项管理制度的缺陷，避免更大的经济损失。5、参与性：跟踪审计的主审人员，可以列席与工程管理有关的会议，一方面通过发表供项目管理者参考的意见和建议，将问题隐患处理在萌芽阶段，另一方面，能够更清楚地了解整个工程建设的过程及其背景，有助于问题定性的准确和审计结论的客观公正。三、全过程跟踪审计的范围和对象全过程跟踪审计的范围应包括与公路工程项目有关的所有建设管理活动及其载体－建设项目从立项到工程竣工验收的所有工程财务和其他资料，包括前期业务资料、概预算、资金来源、资金使用与投资管理、交付资产价值、内部控制、财务会计等资料。全过程跟踪审计的对象是指与公路工程项目有关的建设资金和建设单位，包括项目业主、建设单位、监理单位以及施工单位等。四、全过程跟踪审计的依据全过程跟踪审计的依据是：国家有关法律法规、部门规章制度、行业管理准则、业主委托书，技术经济指标、建设过程中形成的报告、批复、设计、结算、预决算及协议、合同等五、全过程跟踪审计的方法跟踪审计的方法是指为实现审计目标，完成审计任务，获取审计证据的技术和手段。主要有以下几种审计方法：一是账户入手审计方法，就是以资金活动载体的银行账户为起点，查证相应的会计账目，监督建设项目财务收支的真实、合法和效益；二是常用审计方法，即财务收支审计中常用的顺查法、逆查法、详查法、抽查法、审阅法、核对法、分析法、复算法、查询法、盘点法及观察法等；三是内部控制测评法，即文字叙述法、调查表法、流程图法和内部控制符合性测试等；四是工程造价审计方法，工程造价的审计方法主要有审阅法、核对法、分析法、复算法等。六、全过程跟踪审计的内容和重点根据高速公路建设项目的特点和规律，全过程跟踪审计包含工程造价审核、财务收支审计和内部控制制度评价三部分，从时间上划分为：开工前、建设期间及竣工决算审计三个阶段。但是必须明确，跟踪审计并不是以上几次审计的简单组合，它是一个整体的概念，是动态的过程，是各阶段有机的结合。同时，不同阶段的审计具有不同的作用，可以达到不同目的，必须各有侧重。（一）开工前审计开工前审计是依据国家及交通、建设等部门有关公路建设项目管理的法规，对建设项目开工前的基本建设审批程序、手续等开工前准备工作，以及资金来源落实情况实施的审计监督。开工前审计，主要发挥预防作用，目的是对外符合有关法律法规的要求，为建设项目的顺利实施奠定基础。通过开工前审计，可以发现公路建设单位是否严格履行基本建设程序，是否在建设项目开工前完成工程项目的所有前期工作，通过审计可以有效杜绝边勘察、边设计、边施工的“三边工程”的产生。通过对建设资金来源及落实情况的审计，可以查明建设资金是否落实，防止出现“半拉子工程”、“胡子工程”等。其审计的主要内容为：1、基本建设程序是否合规，手续是否完善。建设项目各阶段报批制度是对建设项目的重要控制手段，对建设程序执行情况审计，是保证其正常发挥作用的有效途径。国家规划部门通过对项目建议书，可行性研究报告和初步设计等文件的审批，控制建设项目的投资规模和建设方向，有效地实现宏观调控目标。同时它又促进建设单位对项目进行合理设计、严密论证和科学决策，为实现预期投资效益打下坚实的基础。建设项目程序执行情况的审计方法，主要是把审批的文件与法规要求查证对照，审核审批手续的完整性、审批权限的合规性，也是对审批文件合规性的再监督。要求审计人员熟悉国家关于建设程序的有关规定，熟悉各类文件的格式、内容以及对审批机关的权限和审批范围的规定。2、基本建设投资计划及资金来源落实情况。对基本建设投资计划审计时，关注两点：一是审查设计文件是否按照规定的基本建设程序和审批权限进行审批，有无未经审批或越权审批的情况；二是审查建设项目是否纳入国家下达的部门或地方基本建设计划；对工程投资及资金来源审计时，主要审查工程投资是否已经安排年度投资计划，资金来源是否落实，是否规范，投资计划能否满足年度工程建设的需要。3、征地、拆迁手续办理情况、工程质量监督手续办理情况；4、设计、施工和监理单位选定情况。包括审查建设单位是否按国家有关规定通过项目招投标选择具有相应资格和资信的设计、施工和监理单位；建设项目的招标是否按照规定的程序进行；审查建设单位是否根据交通建设工程特点和技术要求，确定合理标段、合理工期、合理造价；审查建设单位在选择承包单位时，是否避免同一合同段的施工和监理单位隶属同一管理单位等。5、施工图设计质量情况。包括审查设计单位是否具有相应资质等级，业务范围是否符合要求；审查设计单位是否建立健全设计质量保证体系；审查设计依据是否充分、可靠，设计文件质量是否符合要求，是否超过初步设计的标准等。6、概预算编制情况。概算审计重点审查设计文件内的工程项目有无漏项，有无将设计外的工程项目列入概算等；预算审计重点审查工程量计算是否正确，定额套用是否符合规定，工程计价是否合规、合法、准确，预算调整是否规范等。7、建设合同审计。如果审计安排在合同签订之前，主要审查建设合同内容是否合理合法，是否明确双方的经济责任和义务，审查有无容易引起争议的内容，提出相应的建议。重点关注合同特殊条款内容表述是否准确，避免合同双方在合同的履行过程中因意见不一致而产生矛盾或争议，以致合同无法正常履行。有无合同条款过于苛刻，难以正常履行，可能造成承包商偷工减料，使工程质量无法保证的情况；如果审计安排在合同签订之后，则审计重点应关注合同的执行情况。对于合同之外的支付款项、变更、索赔，为便于开展工程造价跟踪审计，应在工程施工招标文件中明确变更、索赔事项在审计之后进行支付。同时，应在合同的特殊条款中明确支付程序，变更、索赔事项先由监理审核，再送交审计复核，业主依据监理审核意见，并参考审计意见，决定变更、索赔支付金额。（二）建设期间审计建设期间审计是指从项目开工建设至项目竣工决算编报之前，对建设项目有关的经济活动真实、合法性进行的审计。主要发挥监督与服务作用，目的是对内加强管理和监督，健全内部控制制度，提高效率与效益。通过建设期间审计，可以及时督促建设单位建立健全管理制度，提高交通建设管理水平；可以防止出现超概现象，确保基本建设投资计划的完成；可以监督建设资金的合理、合法和有效使用，防止资金挪用，杜绝计划外项目和非生产性项目。建设期间审计主线是建设合同与概预算执行，重点是变更与索赔，关键是资金