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王盈盈，柯永建，王守清．中国PPP项目中政治风险的变化和趋势．建筑经济，12：58-61，20081中国PPP项目中政治风险的变化和趋势王盈盈，柯永建，王守清(清华大学建设管理系，北京100084)摘要：第二轮PPP投资热潮正在中国掀起，许多研究和案例表明，中国的PPP项目所出现的问题中基本上都涉及政府或官员的因素；而且，随着中国经济的高速发展，社会和政治环境也发生着日新月异的变化。因此，有必要分析当前中国PPP项目中政治风险的变化和趋势。本文通过文献检索和结构化访谈，分析了有关政治风险的变化和趋势，包括其发生的可能性和后果的严重性。论文表明，政治风险的主要变化是发生可能性小但后果严重性大，总体趋势逐步向好，并建议关注新出现的重要风险因素。相信这种良好的政治局面将为中国基础设施建设领域带来广阔的投资机遇。关键词：公私合伙(PPP)；政治风险；风险管理；投资；中国ChangesandTrendsofPoliticalRisksinChina’sPPPProjectsYingyingWang,YongjianKeandShouQingWangDepartmentofConstructionManagement,TsinghuaUniversity,Beijing100084Abstract:SomeresearchesandcasesshowthatproblemsappearedinPublic-PrivatePartnership(PPP)projectsinChinaareallrelevanttofactorsofgovernmentorgovernmentofficials.Moreover,withthefastgrowthofChina'seconomy,thesocialandpoliticalenvironmentalsochanges.ItisthereforemeaningfultotracethechangesandtrendsofpoliticalrisksassociatedwithPPPprojectsinChina.Basedonacomprehensiveliteraturereviewandstructuredinterviewing,thispaperpresentsandanalysesthemainchangesandtrendsofthepoliticalrisksinChina’sPPPprojectsincludingtheiroccurringpossibilityandimpacts.ThefindingsareofusefulnesstoinvestorsforanalyzingtheinvestmentenvironmentinChina’sPPPproject.Keywords:Public-PrivatePartnership(PPP),PoliticalRisk,RiskManagement,Investment,China投稿日期：2008-10-作者简介：王盈盈（1985-），女，浙江，清华大学土木水利学院建设管理系，硕士研究生。基金项目：国家自然科学基金资助项目（70471004和70731160634）王盈盈，柯永建，王守清．中国PPP项目中政治风险的变化和趋势．建筑经济，12：58-61，200820引言PPP（Public-PrivatePartnership）广义上泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，狭义上指项目融资一系列方式的总称[1]。相比早年较为流行的BOT模式，PPP的含义更为广泛，且更强调政府在项目中的参与和风险共担。因此自深圳沙角B电厂BOT项目成功运作以来，第一轮主要由外商投资的PPP项目也在中国掀起了一轮高潮。之后，由于中国政府将大量国债资金投放于基础设施领域，并清理地方各种违规的外商投资项目，因此到上世纪末，第一轮PPP私营投资热潮已趋于平静。然而，无论是从中国政府积极出台政策的表现来看，还是从各个基础设施领域计划的投资总额来看，都显示出第二轮PPP投资热潮正在中国掀起。许多学者在对中国PPP研究和有关项目的案例分析中，得出一个类似的结论，即PPP项目中所出现的问题基本上都存在政府或政府官员的因素[2]。而且，随着中国经济的高速发展，社会和政治环境也发生着日新月异的变化。因此，有必要分析当前中国PPP项目中政治风险的变化和趋势。1政治风险的含义与识别对政治风险的定义虽然形式多样，但其含义大致相同。王守清认为，政治风险描述的是可能会影响项目正常进展的政府行为，而政府的行为可以发生在中央政府、省级政府或是当地政府中的任何一级[3]；Tillmann认为政治风险来源于政府行为，它包括主权国家政府、政治团体或政府官员个人的对国际贸易或投资成本造成负面影响的临时或有差别对待的行为[4]；杨学进也在研究中指出，国家政治风险是主权国家政府决策或行为，或社会事件或条件变化造成的风险[5]。因此，本文对政治风险的定义是：政府或政府官员的行为造成项目失败的可能性与损失的严重性。下文将从发生的可能性和一旦发生对目标所造成的后果严重性这两方面来评估各个风险因素的大小[6]。笔者在仔细研读1995-2008年间发表的有关PPP风险管理的30多篇国内外文献的过程中，初步筛选出一张风险清单，并将它们划分为国家、市场和项目这三个一级层面。然后，在小组探讨、案例分析和专家访谈的基础上，识别出重要的政治风险因素，并按国家、市场和项目层面的顺序进行排列，最终得到政治风险识别清单，如表1所示。表1中国PPP政治风险识别清单编号风险因素可能性严重性1与其他国家发生战争1.293.572国际政治压力带来动乱2.143.143中央政府国有化1.292.574国家政策法规不公开透明2.433.145国家政策法规不稳定连续3.143.146国家政策法规强制条件多2.862.717国家限制外汇兑换2.432.43王盈盈，柯永建，王守清．中国PPP项目中政治风险的变化和趋势．建筑经济，12：58-61，20083编号风险因素可能性严重性8国家改变外汇汇率3.432.869国家限制外汇汇出2.713.0010国内发生战争1.003.7111国内部分地区动乱2.142.5712当地政府办事效率低3.862.8613中央已批准但地方不支持3.002.8614当地政府拒付债务2.143.2915突发事件暂停项目3.003.2916当地政府中止合同2.143.4317当地领导换届出新政策2.713.1418新政府不承认原合同2.433.1419新政府提高收费2.432.7120政府官员贪污腐败3.143.0021政府限制原材料供给1.862.4322政府不配合公共设施服务2.003.00注：通过下文介绍的结构化访谈法，使用5级Likert量表来测量风险因素的可能性和严重性，1-5分别表示“罕见、不大可能、可能、很可能、几乎确定”和“微小、轻度、中等、严重、极其严重”。2访谈调查简介为保证数据的可靠性，笔者用结构化访谈的方式对专家进行调查。结构化访谈能结合问卷调查法和专家评估法同时进行，集多种方法的优势于一身，且研究者能对访谈的走向和步骤起主导作用，对所有受访者都按标准化的程序问同样的问题。它比开放式访谈或问卷调查具有更高的信度和效度[7]。本次调查的各位专家经过事先筛选，均匀分布在政府、企业和学术界这三个部门。对专家信息资料的统计结果如表2所示。表2专家信息统计表单位性质工作经验PPP经验PPP角色PPP类型政府机构34%≤3年17%0个0%政府或政府相关部门23%公共交通42%企业33%4-8年25%1个25%私人部门31%水业25%科研机构33%9-15年25%2个50%项目公司31%电力能源8%≥16年33%≥3个25%放贷方0%房地产0%第三方顾问15%垃圾处理17%其他8%王盈盈，柯永建，王守清．中国PPP项目中政治风险的变化和趋势．建筑经济，12：58-61，20084专家信息统计结果表明，接受访谈的专家来自不同部门，各自有着不同的工作年限，在PPP项目中所担任的角色不同，参与过的PPP项目类型也各有不同。这表明调查结果是关于PPP项目的一个综合意见，没有因某方面样本过于集中而导致结果的偏离，并进一步证实本次调查结果的可靠性和有效性。进一步，参考祝迪飞在选取2008北京奥运场馆建设中的112个重要风险因素时，采用的识别方法[6]，笔者把重要性得分在9以上和严重性得分在3以上的风险因素筛选出来作为重要风险因素，如图1所示，将在后文进行分析。图1政治风险重要度象限图3政治风险的变化和趋势3.1调研数据分析依据发生可能性所得的分值，进行降序排列，前五名的风险因素及其得分如表3所示。这五个风险在中国的项目实践中的确经常发生。在调查中，企业部门的专家就认为地方办事效率低很影响项目的正常运作。而由于汇率一直处于变化，特别是最近人民币升值，导致许多外商不兑换外币，从而利润无法转出中国。同时，政策法规的不连续和中央与地方政策的不连续也是经常发生并困扰投资者的一大难题。此外，贪污腐败风险已被投资者视作“习以为常”的事情，将在后文进行分析。表3发生可能性最大的五个风险编号风险因素可能性严重性12当地政府办事效率低3.862.868国家改变外汇汇率3.432.865国家政策法规不稳定连续3.143.1420政府官员贪污腐败3.143.0013中央已批准但地方不支持3.002.86王盈盈，柯永建，王守清．中国PPP项目中政治风险的变化和趋势．建筑经济，12：58-61，20085依据风险一旦发生，导致后果严重性所得的分值，进行降序排列，前五名的风险因素及其得分如表4所示。显然，无论是国内战争还是国际战争，在目前中国稳定的环境下，发生的可能性很小，然而战争一旦发生，带来的严重性被公认为是最大的。此外，中止合同、拒付债务和暂停项目等与政府信用相关的风险一旦发生，带来的后果也被认为是比较严重的。表4后果严重性最大的五个风险编号风险因素严重性可能性10国内发生战争3.711.001与其他国家发生战争3.571.2916当地政府中止合同3.432.1414当地政府拒付债务3.292.1415突发事件暂停项目3.293.003.2总体趋势分析将调查结果与以往研究进行对比分析，可以发现随着中国经济的发展，政治风险各个因素的相对重要性在中国发生不断地变化，如表5所示。有些曾经非常重要的风险现在已趋于减弱，而一些新的风险又开始变得相对重要，觉察这一变化对给出具体的风险应对措施具有很好的指导意义。表5重要度发生显著变化的五个风险编号风险因素严重性可能性重要度趋势3中央政府国有化1.292.57降低6国家政策法规强制条件多2.862.71降低7国家限制外汇兑换2.432.43降低11国内部分地区动乱2.142.57降低15突发事件暂停项目3.003.29升高本文调查结果呈现的第二个总体变化为，虽然中国政治风险发生的可能性比较小，然而，风险一旦发生带来的后果严重性比较大，如表6所示。这符合中国的实际情况，因为我国目前正处在一个稳定的高速发展阶段，因此各个环节发生风险的可能性比较小。但是由于高运转中的各个环节关联性大，因此风险发生后将导致环环相扣的严重性后果。表6可能性与严重性分值比较表比较标准风险因素编号统计值比值可能性≤严重性1-5，7，9-11，14-19，21，221777.27%可能性＞严重性6，8，12，13，20522.73%王盈盈，柯永建，王守清．中国PPP项目中政治风险的变化和趋势．建筑经济，12：58-61，200863.3重要趋势分析筛选出的重要风险因素为5，15，20号风险，如图1所示，它们是目前最值得引起关注的风险。对这三个风险因素进行分析，对制定风险应对措施起到很好的指导作用。“国家政策法规不稳定连续”风险被认为是重要度最高的一个风险，这符合中国的实际情况，即中国目前的法规体制不够完善。反映在现实中，就是法律政策陆续出台、经常变更，显得不够稳定和全面。而法律政策的频繁变