张成福《公共管理学》

公共管理学第1章公共管理导论1.公共管理：指以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福社与公共利益的过程。2.公共管理学：公共管理学是指运用管理学、政治学、经济学等多学科理论与方法研究公共组织，尤其是政府组织的管理活动及其规律的一门学科体系。3.新公共管理：新公共管理是指以自利人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式。新公共管理的前提假设是:通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。1.1公共管理的意义•皮瑞和克莱姆的观点公共管理一种新的途径，它是传统公共行政的规范性取向以及一般管理之工具取向的结合体。公共管理的重点是将公共行政作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家。•卡尔森和欧尔曼的观点公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究……它将人力、财力、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。卡尔森和欧尔姆还对公共管理与公共行政的不同进行了说明。•奥托、海蒂和沙夫里茨的观点公共管理是公共行政或公共事务的一部分，是综合了公共行政的方案设计与组织重建、政策与管理规划、经由预算将公共管理进行资源分配、财务管理、人力资源管理的各种方法与艺术。•波茨曼与史陶斯曼的观点公共管理就是对政治权威的管理。如果不考虑组织的性质，大部分管理工作和任务是具有共通性的。但公共管理的主要领域在政治系统下，一旦政治权威进入管理戏局，管理的游戏规则就会改变。在他们看来，公共管理含有战略意义，并且更有弹性。•休斯的观点与管理相比，行政的范围更狭小、功能更有限，因此，从公共行政到公共管理的变化意味着理论和功能的变化。公共行政的焦点在于过程、程序以及顺序，而公共管理包括得更多。公共管理者不仅仅遵循指示，而且关注达成结果以及为达成结果而承担的责任。•公共管理的性质（1）公共管理承认政府部门治理的正当性；（2）公共管理强调政府对社会治理的主要责任；（3）公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负；（4）公共管理强调多元价值；（5）公共管理强调政府绩效的重要性；（6）公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法；（7）公共管理以公共的福祉和公共利益为目标；（8）公共管理将公共行政视为一种职业，而公共管理者视为职业的实践者。1.2公共管理学的发展与研究途径•公共管理的研究途径依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（publicpolicyapproach，简称P途径）以及企业管理途径（businessapproach，简称B途径）。•公共管理学的特质1.公共管理是以整合性的概念。2.公共管理是将私部门的管理手段运用于公部门。3.公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。4.公共管理不完全等于“政府管理”，而意味着一种新治理。5.公共管理强调价值调和与责任。6.公共管理关注政府改革和政府再造。7.公共管理是以科际整合的研究领域。1.3公共管理的特质以及与私部门管理的区别政治权威与经济权威公共管理以国家强制力为后盾，具有公权力，私组织则没有。公部门的权威来自制度与法律的授予，而私部门则是来自经济性的市场力量。多元制衡与自主性公共管理只有有限的管理自主权但却有着复杂的政治界面，而私部门管理则由相对充分的管理自主权。公共利益与私人利益政府具有促进和实现公共利益的义务和责任。这是公共管理区别于私管理的一个重要特征。而私营企业和组织往往是个人利益最大化的追求者。法的支配与意思自治对于政府而言，凡是法律未允许的便是非法的。而对于私领域的管理而言，法无禁止即自由。政府与市场公共管理与私部门的管理的一个最重要之处在于政府与市场的区别与差异。这种差异主要表现在：垄断与市场；公共产品与私人产品；自由与依赖；利润与支出等。多元理性与经济理性公共部门处在社会各种力量作用的核心，承担着社会价值权威性分配的职责，所以政府理性往往是多元的，应考虑各种利益和价值的平衡；而私部门的管理大多为工具的经济理性，往往较少顾及其他理性的考虑。1.4新公共管理•胡德对新公共管理的理解1.即时的专业管理；2.目标明确与绩效衡量；3.强调产出控制；4.转向部门分权；5.强调运用私营部门的管理风格、方法和实践；6.强调资源的有效利用。•法汉姆及霍顿对新公共管理的理解1.采用理性途径的方式处理问题；2.重新设计组织结构；3.改变组织结构，促进官僚体制更为扁平化；4.改变现行的政策，转换成为“新公共服务模式”；5.运用人力资源管理技术；6.试图建立一种弹性、回应性及学习的公共组织；7.以契约关系来取代传统的信托关系。•本书对新公共管理的理解从总体上来看，新公共管理以自利人为假设，即与公共选择、代理人理论及交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的，新公共管理代表着人民持续不断地改革政府，实现理想政府治理的一个努力方向。但它是否意味着政府治理的一个新典范时代的到来，现在下结论还为时尚早。1.5公共管理：现时代的挑战•关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题安全与秩序是人类社会发展的一个基本问题。凡是人类存在的地方，人们莫不试图建立良好的的秩序。作为公共管理者，如何防止政府的崩溃，建立和发展宪政秩序并在此基础上实现良好的政府致力职位关键。•关于如何在公共管理与维系并发展民主法治社会的基本价值问题政府治理绝非是一个工具——理性价值的追求问题。公共管理的一个重要使命在于要扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。•关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个机轮。在公共领域，现阶段又过于崇尚市场机制取向，但市场也不是万能的，它必须与政府有机结合起来。•关于回应全球化的挑战问题对于政府治理而言，全球化是机会也是挑战•关于如何平衡目前及最近未来与较长远未来的需要问题面对着人类日益增长的期望革命，如何平衡眼前发展与长远发展的需要，是当代政府治理所面临的挑战。•关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题•如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题•关于重振政府的治理能力问题如果政府要进一步促进经济的发展和社会的繁荣，就必须提供自己的能力，依据世界银行的观点，政府的能力是指政府以最小的社会价格采用集体行动的能力。•关于如何发展有效的组织体制的问题•如何构建国家与社会的共同治理模式问题问题在于政府能否有能力激发、培养这种责任感；政府是否能够给社会提供这样的机会；政府是否改变自己传统的优越感、自我中心感。•公共管理如何应付复杂、不确定与变革的问题社会科学与自然科学都认识到，人类面临的主要问题也是全球的、复杂的和非线性的。管理的复杂性，需要我们改变传统的机械的管理思维方式，发展一种有机的、整体的、生态的管理方式。•重建公共管理的道德秩序公共管理，不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德追求。社会学家涂尔干曾言：假如没有目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进。面对21世纪，我们的确面临着道德秩序重建的挑战。第2章公共管理者的角色与知能2.1作为一般管理者的角色公共管理者：指受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源达成政府施政目标的人。在现代民主国家中，公共管理者是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公务管理的公职人员。明茨伯格的八种研究管理者职能和角色的途径1.古典学派，2.伟人学派，3.企业家学派，4.决策理论学派5.领导有效性学派6.领导行为学派，7.领导权力学派8.工作活动学派•明茨伯格的管理者的十大角色一个管理者同时起着不同的作用。这些工作和作用可归纳为三个方面：1.是人际关系方面的工作，包括三种角色：挂名首脑、领导者和联络者2.信息情报方面的工作，包括下列三项：监听者、传播者和发言人。3.决策方面的工作。包括以下四个角色：企业家、故障排除者、资源分配者和谈判者。•奎恩等人的观点以奎恩为代表的一群学者，对管理行为进行了广泛的实证研究，他们发展出境证框架，并以界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。主要包括：导师、促进者、监督者、协调者、指导者、生产者、掮客等。2.2作为公共管理者的特殊角色管理都会涉及到一对组织所拥有的资源进行规划、组织和协调，以实现组织目标的过程，所以公共管理和一般管理的角色和责任肯定有许多相吻合之处。但公共管理的多元性、政治性以及公共性这些特质，也决定了公共管理者承担与一般管理着不同的角色。•执行与捍卫宪法的角色公共管理者在任职时就已宣誓要护宪和行宪，这是公共管理者的天职。•人民受托者的角色公共管理者受人民的委托，在治理过程中扮演政党与重要的角色，不能屈服于强烈短视的压力，应考虑长远的全民利益。•贤明少数的角色公共管理者要扮演贤明的少数，而不是随波逐流追求时尚的多数或有权的少数。•平衡论的角色公共管理者必须对外在环境有回应或反应，也就是要以维护公共利益及宪政运作为职业。•扮演分析者和教育者的角色公共管理者应该为自己的所作所为提出合理的说明并尽量将人民纳入自己的治理过程，以增加民选领导、民意代表、所有在治理过程中的参与者。2.3公共管理者的技能•技术性技能技术性技能主要指从事自己管理范围内所需的技术与方法。这是现代公共管理日益专业化的趋势所要求的。•人际关系能力协作活动的核心在于人际的互动。一个管理者只有拥有人际关系能力才能将人员整合到各种协作型的活动之中。•概念化技能所谓概念化技能，是指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和大局把握的能力，亦即抽象思维的能力。•诊断技能所谓诊断技能，是指针对特定的情景寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。•沟通技能可以这样讲，没有沟通就没有组织和管理。所谓沟通能力，是指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头语肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度。2.4有效的公共管理者概述对于一个公共管理者而言，成为一个有效的公共管理者是重要的。有效性是一个相当模糊的概念，它是我们经常谈论但又很难得到界定和满意答复的概念。在我们看来，有效性是一个充满价值判断的词汇，在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现。有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。自我评我甚为重要，因为，公共管理者借此可以认识自己，了解自己的优缺点，以便在策略的执行时能优胜劣汰。有效的公共管理者必须是不令人讨厌的。为此，公共管理者就必须具有创造力。有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉公共管理者不应是唐斯所谓的“狂热家型的官僚”，因为这种人在积极推动某项运动时，只支持他们自己的狭隘政策而阻止其它任何的发展，常常会引起冲突和仇恨。公共管理者应成为“政治家型官僚”，使其拥有远大的目光和开阔的胸怀。有效的公共管理者必须具有耐心。有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。有效的公共管理者必须以民众为导向。要与民众和睦相处，还要能了解民众。有效的公共管理者必须善于分析与思考。现代公共管理强调分析，尤其是价值、判断、直觉、经验间的分析思考与分析工具的整合。1.5面向未来的、具有前瞻力的公共管理者我们正生活在一个变革的时代，这种变革的复杂性越来越强烈，使我们的环境变得越来越动荡，这一环境对传统的基本的管理假定发起挑战。如何应对这种挑战呢？著名的公共管理学大师莫根在其《驾驭变革的浪潮》一书中，为变革时代的公共管理者提出了许多深刻而与具有启迪的见解。（1）未来的公共管理者必须发展他们解读和预测环境趋势的能力，他们需要一种“触角”，能够帮助他们感悟组织所面临的重大问题，并发现机会。（2）未来的公共管理者必须具有前瞻性管理的态度和技能，他别是“前瞻思考”、“由内向外”的管理能力