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1我国反洗钱工作的现状与问题本报告系2004年度国家社科基金重点项目《洗钱罪与对策研究》(批准号：04AFX006)的阶段性成果。项目负责人：张军，组成人员：郭建安、郑霞泽、陈小云、王燕之、周勇、边志良、陈文彬、陈雄飞。本报告执笔人：王燕之(中国人民银行反洗钱局副局长)。一、我国反洗钱工作现状(一)反洗钱法律法规建设取得较大进展我国的反洗钱刑事立法起步于20世纪90年代初，至今经历了3个发展阶段。第一阶段是以打击毒品犯罪为核心的阶段。1990年12月28日我国全国人大常委会颁布了《关于禁毒的决定》，明确规定了“掩饰、隐瞒毒赃性质、来源罪”。我国政府加入联合国禁毒公约后迅速在国内法中规定了与公约规定相当的罪名。因此，我国的反洗钱刑事立法与国际反洗钱立法的发展基本上是同步的。第二阶段是在刑法典中明确规定洗钱罪。20世纪90年代初期，国际刑事立法出现了将洗钱犯罪的上游犯罪扩大的趋势，例如，1990年签署、1993年生效的《欧洲理事会关于洗钱、追查、扣押以及没收犯罪收益的公约》将洗钱犯罪扩大到对所有犯罪收益进行清洗的行为。我国也根据国内打击犯罪的需要，在1997年修改我国《刑法》时，以专门条款规定了洗钱罪，并将洗钱罪的上游犯罪从毒品犯罪，扩大到黑社会性质的组织犯罪、走私罪，而且根据我国《刑法》，“单位”也可以成为洗钱犯罪的犯罪主体，体现了较高的立法技术。第三阶段是扩大洗钱犯罪的上游犯罪。2001年12月29日，我国最高立法机关在我国《刑法修正案(三)》中，将恐怖主义犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪，并对单位犯洗钱罪增加了情节严重的规定，提高了单位犯罪的法定刑。但是，我国洗钱2犯罪的上游犯罪范围过窄已严重不适应我国反洗钱工作的需要，也与国际标准的要求有较大距离。目前，我国有关部门和《反洗钱法》起草小组都提出了继续扩大洗钱犯罪上游犯罪范围的必要性，寻求以适当的方式和渠道提请国家最高立法机关研究和考虑修改《刑法》第191条。在刑事执法方面，根据《刑事诉讼法》规定，公安机关负责对洗钱犯罪的侦查、拘留、执行逮捕和预审。早在1997年《刑法》明确规定洗钱罪之前，公安机关在侦办其他类型的刑事犯罪和经济犯罪案件时就发现过一些洗钱行为，并适用了其他罪名对洗钱行为进行了打击。1997年《刑法》修订后，公安机关发现并追究了一些洗钱犯罪分子的刑事责任，但由于我国《刑法》第191条洗钱犯罪的上游犯罪窄、洗钱犯罪主观构成以“明知”为要件、洗钱罪与其他犯罪法条竞合、以及我国刑法采用“重罪吸收轻罪”的罪行吸收原则，使得为数不少的洗钱行为，在刑事检控及判决程序中以其他罪名被处理，真正以洗钱犯罪定罪的案例极为少见。2004年3月5日，广州市海珠区法院以洗钱罪判处被告人有期徒刑1年6个月，并处罚金人民币275,000元，没收被告人违法所得小汽车一辆。这是我国第一宗以洗钱罪定案的判例。在反洗钱行政管理法律法规的制订及发展方面，2003年1月，中国人民银行发布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑资金支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》(简称“一个规定两个办法”)，首次明确确立了金融业反洗钱行政管理制度，建立了以银行业为核心的、全面的金融机构反洗钱管理制度。2003年3月1日，随着上述3个部门规章的正式实施，中国人民银行及国家外汇局开始正式履行反洗钱管理职责。2003年12月修订的《中华人民共和国中国人民银行法》规定，“指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测”是人民银行的一项法定职责。明确规定中国人民银行有权对金融机构以及其他单位和个人执行有关反洗钱规定的情况进行检查监督，对违反反洗钱规定的行为，有权给予警告、没收违法所得及罚款。《中华人民共和国中国人民银行法》以国家立法的3***户管理方面的要求。所有单位在银行开立基本存款账户、临时存款账户以及预算外资金专用账户，必须报经中国人民银行核准;单位账户开户人必须在基本存款账户开户登记证上，登记存款人的基本信息;开立各类账户时需要提供相应的证明文件，开户银行有责任对证明文件进行核实，确保开户人以实名开立账户。(2)个人存款账户实名制。2000年3月20日，国务院发布了《个人存款账户实名制规定》，要求自2000年4月1日起，所有新开立的个人储蓄存款账户和利用原有账户继续存入新存款的，开户人必须向银行工作人员出示其有效身份证件，银行工作人员审核身份证件后，在存款账户资料上登记开户人的身份证件号码。2000年4月和5月，中国人民银行针对个人存款账户实名制实施过程中反映出来的问题，两次发布了补充通知，解决有效身份证件的范围、通存通兑以及代发工作业务中适用实名制规定的问题，强调银行机构必须严格遵守个人存款账户实名制规定，并对违反规定的情况提出了具体的处罚办法。在2003年1月3日公布的《金融机构反洗钱规定》中，中国人民银行进一步系统、明确地对金融机构客户身份确认制度作出了规定。《金融机构反洗钱规定》第10条明确提出“金融机构应建立客户身份登记制度，审查在本机构办理存款、结算等业务的客户的身份。”“金融机构不得为客户开立匿名账户或假名账户，不得为身份不明的客户提供存款、结算等服务。”《金融机构反洗钱规定》第11条和12条，分别对金融机构的个人客户和单位客户的身份确认制度，作出了具体的规定。2.金融情报信息报告制度。《金融机构反洗钱规定》明确要求金融机构在为客户提供金融服务时，必须对大额交易和可疑交易进行报告。具体的报告要求在中国人民银行发布的《人民币大额和4可疑支付交易报告管理办法》以及《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》中做了明确规定。(1)人民币大额和可疑支付交易报告制度。根据《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》，单位之间金额在100万元以上的转账、单笔金额在20万元以上的现金收付，个人银行账户以及个人与单位账户之间金额在20万元以上的款项划拨，属于人民币大额支付交易;15种类型的支付交易，属于人民币可疑支付交易。大额转账支付由金融机构通过相关系统与支付交易监测系统连接报告;大额现金收付由金融机构通过其业务处理系统或书面方式报告。大额报告要求在交易发生后的2个工作日完成。对于可疑交易，则要求金融机构的营业机构书面填写《可疑交易支付报告表》，报送其一级分行，一级分行应在收到《可疑交易支付报告表》后的第2个工作日，对报表进行分析，并将报告报送中国人民银行在当地的分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行，同时报送其上级行。中国人民银行分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行应对金融机构报送的《可疑交易支付报告表》依照规定格式按周汇总，每周第一个工作日向中国人民银行总行报告。(2)大额和可疑外汇资金交易报告制度。根据《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》规定，当日存、取、结售汇外币现金单笔或累计等值1万美元以上;或者，以转账、票据或银行卡等非现金外汇资金收付交易、当日单笔或累计等值外汇，个人10万美元以上、单位50万美元以上的，属于大额外汇资金交易。另外，《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》还以列举的方式，规定了11种类型的交易为可疑外汇现金交易，20种类型的交易为可疑外汇非现金交易。5《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》规定，金融机构设在省会、自治区首府、直辖市一级的分支机构为大额和可疑外汇资金交易的主报告机构，省会、自治区首府、直辖市一级没有一级分支机构的，由金融机构总部指定主报告机构。金融机构各分支机构应于每月初5个工作日内汇总上月大额和可疑外汇资金交易情况，逐级上报至主报告机构，同时报送外汇局当地分支机构。各主报告机构应于每月15日前汇总各省、自治区和直辖市上月大额和可疑外汇资金交易情况，报所在地的国家外汇管理局省、自治区和直辖市分局。各省、自治区和直辖市分局将金融机构上报的大额和可疑外汇资金交易情况汇总，于每月20日前报告国家外汇管理局总局。2004年2月1日，新修订的《中华人民共和国中国人民银行法》生效。根据新的人民银行法，人民银行对违反“一个规定两个办法”的金融机构可处以50万至200万的罚款。3.交易资料保存制度。我国现有的金融行业管理规章以及现有的反洗钱法律制度，对金融机构保存客户基本信息资料和交易记录做出了明确规定。与国际反洗钱规则的基本要求相比，我国保存金融信息制度比国际反洗钱组织提出的基本要求更为严格。金融行动特别工作组(FATF)在“40条建议”中提出，金融机构应在客户取消账产后的最少5年内，继续保存有关确定客户身份的记录、账户档案和业务往来书信。中国人民银行颁布的《金融机构反洗钱规定》要求客户资料保存的期限，账户资料为“自销户之日起至少5年”，交易记录为“自交易记账之日起至少5年”。我国《证券交易所管理办法》等证券期货法规规章规定，相关的证券期货交易委托、交易记录和清算等资料至少应保存15年，重要的资料保存期不少于20年。(五)对金融业的反洗钱监管初步实施62004年4月至8月，中国人民银行组织开展了履行反洗钱职能以后的第一次全国范围内的检查活动。检查的主要目的是了解《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》颁布一年以来的执行情况，督促商业银行加强反洗钱内控体系建设，提高中国人民银行反洗钱监管水平。检查的重点是商业银行的反洗钱内控制度和组织机构建设、客户尽职调查、账户资料和交易记录保存、本外币可疑交易报告等。检查分为商业银行自查、中国人民银行抽查和对工商银行与浦东发展银行总行现场检查3个阶段。各商业银行共组织了33,705个自查小组，投入检查人员107,059人次，自查机构数量87,785个。中国人民银行各分支行共成立检查组752个，动用检查人员3,906人次，对182家商业银行主报告行进行抽查，抽查率平均达到了41.18%。中国人民银行反洗钱局于10月中旬抽调30余人，组成两个检查组，分别对中国工商银行和上海浦发银行总行进行了现场检查。这次检查使中国人民银行的反洗钱监管能力得到检验，同时对商业银行反洗钱工作有了较为全面的了解，是商业银行从上到下的一次全面反洗钱工作动员，提高了商业银行对反洗钱工作的认识和反洗钱制度的执行力度。大多数商业银行在经历这次检查后，从管理层到柜台人员基本上都对中国人民银行承担指导和监督商业银行反洗钱工作的职能有了初步的认识，并对商业银行自身在反洗钱方面应履行的义务有了基本的了解。通过检查，中国人民银行对国内商业银行反洗钱工作的现状、存在问题以及与国际标准的差距有了基本的判断，培养和锻炼了一支反洗钱监管队伍。检查过程中，发现了30余起有价值的涉嫌洗钱等经济犯罪案件的线索。这些案件部分仍在跟踪调查，部分已移交公安机关。此次检查共对49家商业银行进行了罚款处罚，罚款总金额173.1万元，对31家商业银行进行了警告处罚。(六)国际合作与交流起步良好7国际反洗钱和反恐合作是当前国际合作的重点领域之一。由于跨境洗钱是世界各国洗钱犯罪的一个普遍现象，因此反洗钱的国际合作对于世界各国联手打击洗钱犯罪，减少犯罪分子利用各国反洗钱制度和力度的差异进行洗钱犯罪具有重要意义。尤其就追缴被犯罪分子转移到境外的违法收益和财产而言，反洗钱国际合作涉及国家切身利益，有很重要的现实意义。我国政府历来重视反洗钱领域的国际合作，积极参加国际反洗钱公约，并切实承担相应的国际义务。《联合国禁止非法贩运麻醉品及精神药物公约》(简称《维也纳公约》)于1988年12月19日通过后，我国于公约通过的第二天签署了公约，1989年10月25日，我国最高立法机关批准了该公约。为保证《维也纳公约》在我国的有效实施，我国于1990年12月28日，通过了具有人大基本法律效力的《全国人大常务会关于禁毒的决定》，将有关毒品方面的洗钱行为规定为犯罪。在1997年修订《刑法》时，将毒品犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪。2000年11月15日，联合国大会第55届会议通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》(简称《巴勒莫公约》)，该公约明确了与跨国有组织犯罪相关的洗钱活动为犯罪的规定。我国于2000