第十二章项目的后评估

1第十二章项目后评估第一节项目后评估概述第二节项目后评估的基本内容第三节项目后评估的方法和程序第四节项目后评估的组织与实施21.项目后评估的概念(1)项目后评估的涵义概念：指项目投资完成之后,通过对项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面系统回顾，与项目决策时确定的目标以及技术、经济、环境、社会指标进行对比，找出差别和变化，分析原因，总结经验，汲取教训，得到启示，提出对策建议，通过信息反馈，改善新一轮投资管理和决策，达到提高投资效益的目的。第一节项目后评估概述3(2)项目后评估的发展2004年7月国家颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，决定指出“现行的投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强”。《决定》从深化投资体制改革的指导思想和目标、转变政府管理职能、完善政府投资体制、加强和改善投资的宏观调控、加强和改进投资的监督管理等五个方面提出了明确的规定和要求。4《决定》在建立和完善政府投资监管体系章中，明确指出“建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要以据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。建立政府投资项目的社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督。”5为了加强中央企业固定资产投资项目管理，提高企业投资决策水平和投资效益，完善投资决策机制，推动投资项目后评价制度和责任追究制的建立，国务院国资委根据《国务院关于投资体制改革的决定》以及国务院赋予国资委的职责，2005年5月以国资发规划[2005]92号文下发了《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》。6《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》颁布后，国资委还组织了四期中央企业固定资产投资项目后评价培训和经验交流会，有效的指导和推动中央大型企业投资项目后评价工作的开展。根据《国务院关于投资体制改革的决定》2005年国防科工委也结合科工委实际下发了《国防科技工业固定资产投资项目后评价管理办法》，规范了国防军工项目后评价工作国家发展改革委2008年颁布了“中央政府投资项目后评价管理办法”，对于推动我国后评价制度的建立具有重要的意义。7(3)项目后评估与项目可行性研究、项目评估(项目前评估)的区别A.评估目的和在投资决策中的作用不同。项目可行性研究和前评估的目的在于评估项目技术上的先进性和经济上的可行性，重点分析项目本身的条件对项目未来和长远效益的作用和影响，其作用是为项目投资决策提供依据，直接作用于项目投资决策。项目后评估侧重于项目的影响和可持续性分析，目的是总结经验教训，改进投资决策质量。间接作用于投资决策.8B.所处阶段不同。项目可行性研究和前评估属于项目前期工作，决定着项目是否可以上马，项目后评估是项目竣工投产并达到设计生产能力后对项目进行的再评估，是项目管理的延伸，在项目周期中处于“承前启后”的位置。C.比较参照的标准不同。项目可行性研究和前评估依据国家、部门颁布的定额标准、国家参数。后评估虽然也参照有关定额标准和国家参数，但主要是采用实际发生的数据和后评估时点以后的预测数据，直接与项目前评估的预测情况或其他国内外同类项目的有关情况进行对比，同时参照进行后评估时颁布的各种参数，检测差距，分析原因，提出改进措施。9D.评估的内容不同。项目可行性研究和前评估主要分析研究项目建设条件、工程设计方案、项目的实施计划和项目的经济社会效益等，侧重对项目建设必要性和可能性的评估及未来经济效益的预测。后评估主要内容除了针对前评估上述内容进行再评估外，还包括对项目决策、项目实施效率、项目实际运营状况、影响效果、可持续性等进行深入分析。E.组织实施上不同。项目可行性研究和前评估由投资主体或投资计划部门组织实施，后评估由投资运行的监督管理机构为主，组织主管部门会同其他相关部门进行或者由单设的独立后评估机构进行。10F.评估的性质不同。项目前评估是以数量指标和质量指标为依据，以定量评估为主的侧重经济评估的行为，而项目后评估是以事实为依据，以法律为准绳，包括行政、经济法律内容的综合性评估。但近年来，部分发达国家的项目前评估内容中也逐渐包括了环境和社会影响预测评估的综合性内容。112.项目后评估的特点(1)公正性和独立性公正性标志着后评估及评估者的信誉，避免在发现问题、分析原因和做结论时做出不客观的评估。独立性是指项目后评估应从第三者的角度出发，独立地进行，特别要避免项目决策者和管理者自己评估自己的情况发生。公正性和独立性应贯穿后评估的全过程。(2)可信性和透明性后评估的可信性取决于评估的独立性、评估者丰富的经验、资料信息的可靠性和评估方法的适用性。为增强评估者的责任感和可信度，评估报告中应注明12评估者的名称或姓名，说明所用资料的来源或出处，报告的分析和结论采用的依据以及评估所采用的方法。后评估往往引起公众对国家预算内资金和公众储蓄资金的投资决策活动及其实施效果的关注和更有效的社会监督。所以，后评估的透明度越大，可信度越高。(3)现实性项目后评估分析研究的是项目实际情况，是在项目开始运营后的一定时期内，根据企业的实际经营结果及在此基础上重新预测的数据进行的，而项目可行性研究和前评估分析研究的是项目预测情况，依据历史和经验性资料，具有预测性。13(4)实用性后评估报告必须具有可操作性，即较强的实用性，才能使后评估成果对决策产生作用。因此，后评估报告应能满足多方面的要求，报告编写过程中尽量回避大量专业性太强的用语，同时应突出重点，并提出具体的措施和要求。(5)反馈特性后评估的最终目标是将后评估的结果反馈到决策部门，作为新项目的立项和前评估的基础，以及调整投资规划和政策的依据。因此，反馈性是后评估最主要的特点。14(6)探索性项目后评估要分析企业现状，发现问题并探索未来发展方向，因而要求项目后评估人员具有较高的素质和创造性，把握影响项目效益的主要因素，并提出切实可行的改进措施。153.项目后评估的作用(1)总结项目管理的经验教训，提高项目管理水平项目管理是一项十分复杂的活动，项目后评估通过对已经建成项目实际情况的分析研究，总结项目管理经验，指导未来项目管理活动，从而提高项目管理水平。(2)提高项目决策科学化水平通过完善的项目后评估制度和方法体系，一方面可以增强前评估人员的责任感，提高项目预测的准确性；另一方面可通过项目后评估的反馈信息，及时纠正项目决策中存在的问题，从而提高未来项目决策的科学化水平。16(3)监督和改进项目本身，促使项目运营状态正常化把项目后评估纳入基本建设程序，决策者和执行者预先知道自己行为和后果要受到事后的评估和审查，就会努力做好工作，起到监督和检查的作用。通过项目后评估还可以比较项目投产初期和达产时期的实际情况与预测状况的偏离程度,并探索导致偏差的原因，针对项目实际效果反映出的各阶段存在的问题，提出切实可行的改进措施，从而促使项目运营状态的正常化。17(4)为银行部门及时调整信贷政策提供依据通过项目后评估可及时发现项目建设资金使用过程中存在的问题，分析研究贷款项目成功或失败的原因，从而为银行部门调整信贷政策提供依据，确保投资资金的按期回收。(5)为国家投资计划、政策的制订提供依据通过项目后评估不仅能够对具有共性或重复性的决策起示范和参考的作用，并可为项目评估所涉及到的评估方法、参数以及有关的政策和法规的不断完善和补充提供修正依据和建议，发现宏观投资管理中的不足。而且国家还可根据后评估反馈的信息，合理确定投资规模和投资流向，协调各产业、各部门之间及其内部的各种比例关系。184.项目后评估的种类(1)根据评估的时点划分1)项目跟踪评估也有的称为“中间评估”或“过程评估”。是指在项目开工以后到项目竣工验收之前任何一个时点所进行的评估。其目的或是检查项目评估和设计的质量，或是评估项目在建设过程中的重大变更(如项目产出品市场发生变化、概算调整、重大方案变化、主要政策变化等)及其对项目效益的作用和影响；或是诊断项目发生的重大困难和问题，寻求对策和出路等。这类评估往往侧重于项目层次上的问题。如建设必要性评估、勘测设计评估和施工评估等；192)项目实施效果评估是指在项目竣工以后一段时间之内所进行的评估(一般认为，生产性行业在竣工以后1-2年左右，基础设施行业在竣工以后5年左右，社会基础设施行业可能更长一些)。其主要目的是，检查确定投资项目或活动达到理想效果的程度，总结经验教训，为完善已建项目、调整在建项目和指导待建项目服务。一般意义上的项目后评估即为此类评估。这类评估要对项目层次和决策管理层次的问题加以分析和总结；203)项目效益监督评估是指在项目实施效果评估完成一段时间以后，在项目实施效果评估的基础上，通过调查项目的经营状况，分析项目发展趋势及其对社会、经济和环境的影响，总结决策等宏观方面的经验教训。行业或地区的总结都属于这类评估的范围。21(2)根据评估的内容划分1)目标评估一方面有些项目原定的目标不明确，或不符合实际情况，项目实施过程中可能会发生重大变化，如政策性变化或市场变化等，所以项目后评估要对项目立项时原定决策目标的正确性、合理性和实践性进行重新分析和评估；另一方面，项目后评估要对照原定目标完成的主要指标，检查项目实际实现的情况和变化并分析变化原因，以判断目的和目标的实现程度，也是项目后评估所需要完成的主要任务之一。判别项目目标的指标应在项目立项时就确定了；222)项目前期工作和实施阶段评估主要通过评估项目前期工作和实施过程中的实绩，分析和总结项目前期工作的经验教训，为今后加强项目前期工作和实施管理积累经验；3)项目运营评估通过项目投产后的有关实际数据资料或重新预测的数据，研究建设项目实际投资效益与预测情况或其他同类项目投资效益的偏离程度及其原因，系统地总结项目投资的经验教训，并为进一步提高项目投资效益提出切实可行的建议；234)项目影响评估分析评估项目对所在地区、所属行业和国家产生的经济、环境、社会等方面的影响；5)项目持续性评估指对项目的既定目标是否能按期实现，项目是否可以持续保持产生较好的效益，接受投资的项目业主是否愿意并可以依靠自己的能力继续实现既定的目标，项目是否具有可重复性等方面做出评估。24(3)根据评估的范围和深度划分1)大型项目或项目群的后评估；2)对重点项目中关键工程运行过程的追踪评估；3)对同类项目运行结果的对比分析，即进行“比较研究”的实际评估；4)行业性的后评估，即对不同行业投资收益性差别进行实际评估。25(4)根据评估的主体划分1)项目自评估由项目业主会同执行管理机构按照国家有关部门的要求编写项目的自我评估报告，报行业主管部门或其他管理部门或银行；2)行业或地方项目后评估由行业或省级主管部门对项目自评估报告进行审查分析，并提出意见，撰写报告；3)独立后评估由相对独立的后评估机构组织专家对项目进行后评估，通过资料收集、现场调查和分析讨论，提出项目后评估报告。通常情况下项目后评估均属于这类评估。261.项目后评估的内容(1)项目前期工作的后评估1)项目筹备工作的评估从分析项目筹建计划入手，重点考核和评估项目筹备工作效率，并总结其经验教训。具体应考察：项目筹建机构、领导班子及其他人员构成、素质情况；各项工作制度和岗位责任明确落实情况；筹建机构的设立情况及选择机构的具体方式（招标或行政指定等)2)项目决策的评估项目可行性研究单位资格及委托方式审查；项目可行性研究的依据、实际经历的时间、研究的内容和深度等；项目决策程序、决策效率和质量如何等。第二节项目后评估的内容273)厂址选择的评估具体包括：厂址的选择是否符合国家建设布