关于我国政府和.资本合作(PPP)模式的研究

_关于我国政府和.资本合作(PPP)模式的研究党情国情2021年第01期摘要：我国基础设施长期以来由政府出资建设，债务压力增加，特别是在现今整体经济增长趋势放缓的情况下，政府显得力不从心。引入PPP模式，不仅减轻了政府财政压力，同时也使得.资本通过参与基础设施建设实现双赢。目前，我国的PPP模式运用尚处于起步阶段，成效并不显著。因此，如何提高PPP模式效率有着非常重要的意义。关键词：PPP模式；政府融资；私人投资；合作效率自20世纪90年代政府与.资本合作（PPP）模式在英国被提出以来，该模式已经在世界多个国家尤其是欧美地区得到广泛使用。PPP模式是公私双赢的一种投融资模式。对政府而言，私人部门的加入可以在不增加财政负担的情况下，增加基础设施，提高项目运行效率。对于私人部门而言，拓宽了投资渠道。当前，我国逐渐进入经济转型的深水区，增速放缓，政府债务压力比较重，而.资本又非常活跃。面对这样一种时期政府如何引导与利用好.资本，提高经济效率，同时解决自身债务问题显得尤为重要。虽然PPP模式在我国刚起步，但从国外经验来看，其应用能较好地解决上述问题。一、政府城市基础设施投资效率问题1.政府投资效率不容乐观基础设施建设主要为公共物品或半公共物品，投资成本大，周期长，因此基础设施的投资大部分来自.与地方政府。这一过程中，效率低下问题一直存在。表1列出了2021年到2021年我国固定资产投资的国家预算内资金和GDP增长率数据。表1年份202120212021202120212021国家预算资金22305.318958.714843.2913104.6711493.637377.01国家预算资金增长率0.1765205420.2772572660.1326717880.1401680760.5580336750.350079519GDP增长率0.07670.07650.0930.10450.09210.0963GDP增长率/国家预算资金增长率0.4345103360.2759170250.7009779650.7455335280.1650438030.27508036（数据来源：中国统计局网站）我们用.固定资产投资的国家预算资金代表政府投资，从表1可以看出国家预算资金增速放缓，同时我们用GDP增长率与国家预算资金增长率的比值来衡量政府投资效率，即国家投入固定资产的资金增长率每提高1%，GDP增长率增加相应的值。从表1可以看出我国GDP增长率与国家预算资金增长率的比值比较低，最低达到0.165。政府投资效率低下集中表现在资源浪费严重，盲目跟从，追求速度，缺乏长期的计划，导致“烂尾”项目出现；项目建设周期过长，资金周转率低下，严重影响其他项目开展；部分项目功能缺失，一味追求现代化和豪华感，缺乏对公众需求的了解，导致公共设施脱离实际。2.政府基础设施投资效率低下的原因分析政府基础设施投资效率低下最主要的原因在于政府职能错位，财政体制缺陷。公共产品盈利少，投资效果不显著，而投资竞争性产品回报大，投资效果明显，且竞争性产品领域产出增加值要高于公共产品领域等。这些因素导致政府不再追求.利益最大化，而是追求经济指标最大化，片面追求政府业绩。这样的职能错位让政府面对基础设施建设明显缺乏热情。另外，1990年代，我国财政进行了分税制改革，使得权利集中于.财政，事权分散至各地方部门，这种制度安排造成了地方政府责任和收入不对等。财权上移和事权下放给地方财政带来非常大的压力。公共物品特性使得地方债务负担加重，资金周转压力巨大。在财政和政绩考核的双重压力下，地方政府自然会选择投资更能提高经济的领域，而忽视了改善人民生活水平的基础设施建设。二、PPP模式研究1.PPP概念PPP模式是指公共部门与私人企业在大型基础设施的建设和经营管理上形成伙伴合作关系的项目投融资模式，是介于外包和私有化之间并兼具两者特点的一种公共物品提供方式。一些概念也称之为政府与.资本合作模式。其最典型的方式就是由政府提出计划，私人部门按要求设计并建设该项目，并筹建资金，最后私人部门来经营管理，即DBFO模式。该模式突出特点在于：一方面该模式对于政府基础设施和公共服务领域面临的资金缺口大、专业技术力量不足、人才储备不足的问题可以起到缓解的作用。另一方面私人部门通过与政府的合作，能够拓宽投资领域。加之税收优惠、财政补贴、政府担保等政策性支持，私人部门的投资回报还是相当可观的。2.PPP模式的功能PPP模式的核心是融资与管理。与传统的通过财政融资增加政府债务相比，PPP模式的融资很好地减轻了政府的财政负担。基础设施项目一般运营时间长，初期收益回报不能立刻显现，如果由政府关于我国政府和.资本合作（PPP）模式的研究刘晶方华--03党情国情2021年第01期负担，容易造成期限错配的风险。PPP模式中资金供给方是.资本，融资期限比较长，而且中途可以再融资，期限错配的风险就相对减少了。同时.资本融资的方式灵活，渠道多样，承担着直接融资风险，而政府不再是融资主体因而不再直接承担融资风险。私人部门在PPP项目的运营中通过项目收益和政策补助获得回报，与政府共同承担周期中存在的多种风险，通过保险等方式转移和分散风险。管理是PPP模式中的一个非常重要的功能。PPP模式是对于公共产品提供的一次创新，对于我国政府职能转变、财政改革和.产品市场化起到了推动作用。但我们必须认识到，PPP模式是政府与私人部门进行合作的模式，这就要求在项目的运营中两者要形成良好的合作关系，根据需要适时调整各自管理体系。在项目的运营中，由于PPP项目的标的物是公共物品或准公共物品，因此决定了项目收回投资成本时期较长、收益率不高等特点，这就需要优秀的管理团队来经营项目，减少项目成本，提高项目效率。风险的管理是PPP模式中的关键，贯穿在整个运营周期中。PPP项目中面临着诸多不确定性，发现潜在风险，转移和分散风险，应对已有风险，减少风险导致的损失，是PPP模式成功的关键。三、私人投资效率问题分析1.公共投资的挤出效应宏观经济学理论认为，政府投资的“挤出效应”是指政府支出增加所引起的私人消费和投资效果降低的一种现象。而挤出效应的关键在于利率。政府的支出增加会导致.物品的需求增加，物价上涨，从而货币的需求增大。在货币名义供给量不变的情况下，实际货币供给量会因价格上涨而减少，最后导致市场上利率升高，进而导致私人投资减少。政府的公共投资就“挤占”了私人投资和消费。在当前通缩风险存在的经济背景下，虽然央行采用降息降准和公开市场操作等货币政策手段注入流动性，但是有效实际利率仍然高企，使得货币政策将在一段时间内继续保持宽松。所以如果政府继续增加公共投资一方面会加剧自身的债务风险，另一方面也会提高市场利率，影响货币政策的执行效果。因此合理利用.资本，可以很好地解决目前遇到的问题。2.私人投资效率实证分析我们采用简单的二元一次方程形式来分析公共投资与私人投资的效率问题。GDP=C+αG+βI+μGDP代表国内产出水品，G代表政府投资，这里的数据我们采用《中国统计年鉴》中每年固定资产投资中的国家预算内资金；I代表私人投资，同样采用《中国统计年鉴》中每年投入固定资产资金除去国家预算资金外的资金。通过这个回归方程简单判断.投资对于产出的贡献效率，即α和β。数据如表2所示。表2时间2021年2021年2021年2021年2021年2021年2021年2021年2021年2021年2021年2021年2021年2021年2021年1999年1998年1997年1996年1995年国内生产总值(亿元)636462.7588018.8534123484123.5408903345629.2316751.7268019.4217656.6185895.8160714.4136564.6121002110270.499776.390187.784883.779429.571572.361129.8政府投资(亿元)25410.8922305.2618958.6614843.2913012.7512685.737954.755857.0646724154.293254.912687.831612546.42109.51852.11197.4696.7625.9621.1私人投资（亿元）505422.26469307.26390716.99331140.88272766.49237543.97174960.54144946.55114284.9990436.5571309.9755928.541885.935440.631000.827902.527519.52456322732.719903.8（数据来源：中国统计局网站）为便于回归的精确性，防止异方差，我们对数据取自然对数，即方程为：LnGDP=c+αLnG+βLnI+μ那么α与β即表示为G和I关于GDP的弹性系数。根据表2对上式做回归，结果如表3所示。表3VariableCLNGLNIAdjustedR-squaredCoefficient4.7546290.1185700.5630110.997416Std.Error0.1438070.0328030.034661t-Statistic33.062563.61464816.24352Prob.0.00000.00210.0000回归的系数T值显著，系数方差较小，调整的拟合优度很高，回归方程即为：LnGDP=4.75+0.13LnG+0.56LnI对上述时间序列方程进行协整检验，结果显示如表4：T检验值显著，可以拒绝原假设有单位根，回归是协整的。表4NullHypothesis:EhasaunitrootExogenous:NoneLagLength:1(AutomaticbasedonSIC,MAXLAG=4)AugmentedDickey-FullerteststatisticTestcriticalvalues:1%level5%level10%levelt-Statistic-4.807995-2.699769-1.961409-1.606610Prob.*0.0001根据以上数据分析我们可以得出结论：政府投资每增加1%对于GDP的增加贡献0.13%（α=0.13）；私人投资每增加1%对于GDP的增加贡献0.56%（β=0.56），政府投资的效率远远没有私人投资的效率高。由此可见，PPP模式具有较好的前景，利用.资本的方式可以更多地给.产出带来贡献。3.我国PPP项目应用的现状虽然理论分析证实PPP模式能够起到提高财政投资效果的作用，但是现实中PPP模式在我国的应用还处于探索和起步阶段。首先，我国的PPP项目大部分是公共或者半公共产品，参与方需要承担较大的公共物品特性所带来的风险。近几年政府PPP项目推介中大部分是与市政基础设施有关的项目，这些项目多以生态环境建设和交通设施建设居多，就以北京2021年PPP项目为例，轨道交通建设3项，生态环境建设17项。这些交通设施、水、电、垃圾处理等关系国计民生的基本产品，定价不仅要考虑到历史定价和用户的接受能力，还要受到政府的管制。同时“道德风险”和“搭便车”问题的存在，以及由于难以确定用户需求并给产品定价等等问题都给项目收益带来风险。其次，整个项目建设过程中，PPP项目的各参与方利益冲突不断。地方政府特别是经济欠发达地区的地方政府由于资源缺乏，希望通过最小的代价来达到.利益最大化。但私人部门则追求收益最大化，尤其欠发达地区发展PPP项目收回成本的压力非常大，加之政府缺乏良好的监管机制和信誉等问题，都加大了项目运营管理的风险。最后，政策和经济环境的变化，自身--04党情国情2021年第01期经营管理不善，投资方之间分歧等都会造成PPP项目风险过大，而使得.资本望而却步。四、实行PPP模式的建议1.加强项目的可行性研究和项目评估由于PPP项目的对象多为公共物品或半公共物品，所以在对项目设计的时候就要做好调研，详细的调研和准确的评估报告才能使项目公开化，透明化，减少私人投资者的信息成本。同时可靠的可行性报告和对项目的评估，是银行作出