政府年度财务报告主体解析

政府年度财务报告主体解析政府年度财务报告主体解析作者：田五星来源：《财会通讯》2021年第02期一、政府财务报告主体理论综述政府财务报告主体，是界定政府财务报告范围的关键因素，同时也是构建阳光政府、责任政府的重点所在。美国联邦会计准则咨询委员会（FASAB）在《联邦财务会计概念公告第2号——主体与表述》中指出，政府财务报告构成主体必须符合三个条件：该主体承担控制和部署资源，提供产出和成果，执行部分或全部预算的管理责任，并能对其绩效负责；该主体需要提供有关其经营情况和财务状况的财务报表；该主体存在可能的信息使用者，这些使用者对该主体资源使用情况有信息要求权，依靠该主体披露的信息进行决策。美国政府会计准则委员会（GASB）在《政府会计准则委员会公告第14号——财务报告的主体》中认为政府财务报告主体的范围应该包括三个方面：基本政府；对基本政府负有财务受托责任的机构；构成政府财务报告不可或缺部分的其他机构，如果不将这些机构纳入政府财务报告范围将会对政府会计信息使用者产生误导，并将导致政府财务报告不完整。国际会计师联合会（IFAC）国际公共部门会计准则委员会（IPSASB）在其《第11号研究报告——政府财务报告》中提出，政府财务报告主体是指能够合理预期到有使用者存在的主体，这些使用者依赖财务报告获取对政府（部门）履行公共受托责任进行评价和制定决策有用的信息。该报告归纳了四种决定政府财务报告主体的概念和方法，即基金核准分配标准、法律主体标准、政治性受托责任标准以及控制标准。IPSASB最新发布的关于公共部门会计概念框架的初步意见咨询稿也指出：一个报告主体应具备的关键特征是，存在依赖于该主体通用财务报告信息以评价该主体受托责任和进行资源配置、政治和.方面决策的使用者；并提出了判别单个公共部门报告主体是否能够纳入集团报告主体的判别标准：（1）“权力”标准；（2）“收益或财务负担/损失”标准。可见，国际方面对于政府财务报告主体的界定标准，主要是针对独立报告主体的研究，且大都体现出“信息需求”和“控制”的特征；只有IPSASB对集团报告主体问题进行了探讨。而国内目前则鲜有专门针对政府财务报告主体的研究成果，主要观点表现为政府主体和基金主体并用的“双主体”模式论（叶龙，冯兆大，2021）、控制论（刘笑霞，2021）、包括组织主体和基金主体的双重主体论（常丽，2021）。二、政府财务报告主体的界定方式及局限性我国的政府财务报告主体仅仅停留在预算会计报告主体层面，报告主体与预算主体完全一致，也就是采用了IFAC的基金核准分配标准，报告主体只包括那些完全或主要依靠政府基金核准分配来获取基金的主体。每年召开人大、政协会议期间，各级政府官员、主管财政和计划的官员分别作政府工作报告、预算执行情况报告和国民经济与.发展计划执行情况报告，仅在预算执行情况报告中提供预算执行情况及结果，对于政府财务状况、运营绩效及现金流量的有关信息则没有涉及。我国政府财务报告主体的现行界定方法主要缺陷在于没有一个明确的标准、概念模糊且范围太小，难以全面地反映政府运营活动状况。政府财务信息报告只能总体性地反映政府合规性受托责任的履行状况，无力提供不同性质的财政资金来源和使用的具体信息。当前我国呼吁建立政府年度财务报告制度，主要目的就是解脱政府的公共受托责任。而政府公共受托责任的内涵不仅包括合规性受托责任，也包括绩效性受托责任（陆军伟，李建发，2021）。完整反映我国政府资产、负债及现金流量，是绩效报告的前提。当前我国政府财务报告主体的界定方式尚难满足信息使用者对不同层次的政府财务信息的需求。西方政府财务报告采用了组织主体和基金主体并用的双重主体模式，以“基金”构造政府会计和报告主体，能够细化政府在不同活动领域的受托责任，防止政府在不同活动领域之间转嫁受托责任，切实保证财政性资金的专款专用。这也反映出我国当前政府财务报告主体界定方式存在的现实差距。三、政府年度财务报告主体界定的重新解读与分析FASAB在其发布的第2号公告中明确指出，界定报告主体的原因在于四个方面的考虑：在成本和时间约束下保证向使用者提供所有与报告主体相关的信息；在每一报告层次进行合并时保证不遗漏任何主体；帮助在可比报告主体间进行比较；帮助评价政府业绩责任和内部控制等。我国出台政府年度财务报告制度已成为.公众的关注焦点，当前建立政府年度财务报告制度势在必行。而报告主体的选择对于政府财务信息反映的广度和深度以及政府合并报表的编制具有直接的影响。因此，结合我国现行政府财务报告主体存在的问题，本文认为非常有必要对政府年度财务报告制度的核心之一——报告主体的界定进行重新解读和分析。其一，厘清与政府会计主体（即记账主体）的关系。与企业会计不同，政府会计的会计主体与财务报告主体在概念上有一定区别。会计主体要确定的是需要达成自相平衡的一组经济业务或经济活动，而财务报告主体要确定的是纳入政府财务报告内容的范围和组成结构。会计主体强调的是确定会计核算的空间范围、会计系统边界的空间维，而报告主体不仅强调报告主体的空间范围，有时也对报告主体的时间维进行了规定。会计主体是报告主体存在的前提，报告主体是实现会计核算目标的主要手段。报告主体一般是从财务报告的目标和信息使用者的需求出发，以主体理论为基础确定。报告主体是报告会计核算的全部信息还是部分信息，是分别报告还是合并报告，取决于会计信息使用者的需求。报告主体主要是考虑外部使用者的需要、为实现会计报告目标而构建；而会计记账主体除了考虑外部使用者的需要外，很大程度上是为满足内部使用者的需要而确立的。政府会计主体是整个会计流程得以实现的实体性基础，而政府财务报告主体是根据政府会计信息需求所合理确定的政府会计主体或主体集合，因此，从某种程度上可以说政府财务报告主体是更高层次上的政府会计主体。其二，重塑我国政府年度财务报告主体。政府年度财务报告主体，可以是单独的公共部门主体、某个政府部门或某项提供特殊服务的计划，还可以是被视同为一个单个主体的由多个公共部门组织或计划组成的集团主体或合并主体。IPSASB于2021年启动了公共部门会计概念框