新公共服务理论视域中的服务型政府构建

新公共服务理论视域中的服务型政府构建《传承》2021年第5期经济管理服务型政府是在公民本位、.本位、市场本位理念指导下，在.民主法治秩序的框架下，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。当前，我国正处在经济.结构发生重大变化的时期。在全面建设小康.的过程中，在不断提高广大人民生活水平的同时，把我国政府建设成一个民主、法治、廉洁、高效、有限、创新的服务型政府也是当务之急。新公共服务理论是“公共行政将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论”。[1](P22)它以民主公民权理论、社区与公民.理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政为理论基础，并提出了七个主要核心观点。在新公共服务理论的视域中审视我国服务型政府构建，具有重要意义。一、新公共服务理论的基本内涵登哈特认为，新公共服务理论的思想渊源中，具有当代性的理论先驱主要是：民主公民权理论，社区与公民.理论，组织人本主义和新公共行政，后现代公共行政。从这些来源中，登哈特提出了新公共服务的基本内涵：[2](P549-559)服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益是就共同利益进行讨论的结果，而不是个人私利的聚集。因此，公共行政人员不仅仅是要关注“顾客”的需求，还要着重关注于公民并且在公民之间以及自身和公民之间建立信任和合作的关系。追求公共利益是终极目标。公共行政人员必须努力建立一种集体的、共同的公共利益观念。这么做的目的不是要在由个人选择驱动下找到快速解决问题的方案，而是要创立共同的利益和共同的责任。视公民权胜过重视企业家精神。公共利益最好由公共行政人员连同志愿为.作出贡献的公民共同加以实现，因为具有企业家精神的管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。视野要具有战略性，行动要具有民主性。通过共同的努力和协商式的治理过程，可以最有效并且最负责地实施体现公共需求的政策和管理项目。责任并不简单。公共行政人员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。服务，而不是掌舵。对于公共行政人员来说，他们所承担的职责中越来越重要的是要帮助公民表达自身的利益诉求并努力满足公众的公共利益要求，而不是试图控制或主导.朝着新的方向发展。重视人，而不只是重视生产率。对公共组织而言，如果他们越尊重公民并采用合作和共同领导的治理过程，那么，从长远来看，他们就越有可能取得成功。二、新公共服务理论视域中的服务型政府内涵（一）新公共服务理论视域中的服务型政府内涵一：价值取向———公民本位新公共服务理论的核心观点是：公民不仅是国家的主人也应是公共管理行为主体。公民权在公共行政过程中占据着核心地位。“公民应该在公共行政和美国政治对话的转变中扮演一种关键性的角色。”[1](P78)主张要将公民置于整个治理体系的中心位置，并倡导和鼓励越来越多的人去担负起作为公民的责任，而政府的责任则在于保障公民的权利并对公民的利益需求作出敏感的、积极的回应。因此，服务型政府要坚持公民本位的价值取向，以公民的需求为中心，为公民提供高质量、高效能的服务，并将政策执行的成效交由公民评价。公民也应该积极参与，为政府的行政决策提供了大量准确的信息，真实反映人民的需求。政府与公民的关系要保持良性互动，以促进政府行政效能提高到一个新的水平。（二）新公共服务理论视域中的服务型政府内涵二：角色定位———服务者新公共服务理论强调政府角色的转换，认为政府“掌舵者”的角色定位是错误的，“问题的关键在于，当强调政府为.‘掌舵’的时候，是否正在淡忘谁才真正拥有这条船呢”？[3](P38-44)公民才是真正的主人，政府应该重新审视和定位自己的角色，即“服务”而非“掌舵”。服务型政府最为显著的特征就在于其强化政府的服务意识，优化政府的服务功能。政府的作用在于与私营及非营利组织一起为社区所面临的问题[作者简介]甘黎黎（1981-），女，湖北宜昌人，华东交通大学人文社科学院讲师，武汉大学行政管理专业硕士。江西南昌330013。[基金项目]华东交通大学校立科研课题《“一站式”服务：服务型政府建设的新路径研究》（08RW02）阶段成果。新公共服务理论视域中的服务型政府构建□甘黎黎[摘要]新公共服务理论是基于对新公共管理理论的反思而建立的一种新的公共行政理论。新公共服务理论以民主公民权理论、社区与公民.理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政为理论基础，提出了七个主要核心观点。在新公共服务理论的视域中审视我国服务型政府构建，具有重要意义。[关键词]新公共服务理论服务型政府路径寻找解决办法。其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。在这样一个公民积极参与的.中，公共行政人员将要扮演的角色越来越不是服务的直接提供者，而是调停者、中介人或裁判员。”[1](P7)正是基于此，服务型政府必须要将安排者、生产者关系理清，从高高在上的权威分配者、规制者和公共产品唯一的提供者转变为利益的调节者、激励者和合作者。（三）新公共服务理论视域中的服务型政府内涵三：政策目标———公共利益新公共服务理论将公共利益理解为以成熟社区环境为背景的公民与官僚积极互动、对话和参与的公共管理过程。这个过程既可以使人们了解政策制定的情况，也可以培育公民意识。“公共利益所依据的是就共同价值观和共同利益而广泛进行的公共对话和评议。”[1](P99)“政府不仅要积极行动以促成公共问题的解决方案，而且有责任确保这些解决方案在实质和程序上都与公共利益保持一致。换言之，政府的作用将是确保公共利益居于主导地位，确保解决方案本身和提出解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值准则。”[3](P38-44)服务型政府，就是要实现公共利益的最大化，这是目标，也是归宿。政府以公共利益为目标就意味着政府应该用新的理念来管理.，这种新的理念就是政府在提供公共服务时，坚持公平原则。任何政策的制定和实施都必须满足政府的公共性，必须惠及到.的所有成员，而不仅仅是某些拥有较多资源的利益集团。只有在充分尊重人，并且努力满足具有不同利益诉求的人的各项合理需求的前提下，公共管理活动才能取得成效。（四）新公共服务理论视域中的服务型政府内涵四：职责权限———有限责任新公共服务理论认为政府正受着并且应该受到包括宪法法令、民主规范、职业标准、社区价值观念、公共利益、公民需要、其他机构、其他层次的政府、媒体、环境因素在内的各种复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些复杂因素负责。处于转型时期中的中国政府，深受传统的无限政府与官本位主义思想的影响，存在较多的责任缺失现象。因而，树立有限责任政府的理念，积极推动责任行政是服务型政府构建中的一项迫切任务。政府在权力、职能和规模上要受到宪法和法律的严格约束，在接受法律赋予行政机关权力的同时，也要承担相应的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。目前来看，要做的工作包括：明确划分行政责任，强化责任追究制度，健全行政问责的制度体系、完善行政问责制度的配套措施。（五）新公共服务理论视域中的服务型政府的内涵五：运行机制———协商合作新公共服务理论认为，政府和公民.之间共同拥有公共事务的治理权威“公共行政人员应当积极地为公民通过对话清楚地表达共同价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致行动，而不应该仅仅通过促成妥协而简单地回应不同的利益需求”。[1](P7)受在一个较长的时期内实行高度集权的计划经济体制的影响，我国政府对.和经济生活实行大一统式的集中管制，造成了公民意识、公民权利及建立在此基础上的公民身份的欠缺。服务型政府的构建，需弥补此缺失，政府应放权于企业、放权于市场、放权于.，与.、与民众在公共领域进行对话协商和合作共治，改变以政府为中心的单向度的格局，构建政府、公民与.共同治理的和谐新格局。三、构建我国服务型政府的路径选择构建服务型政府，就是要建立一个稳定的、科学的、规范的政治和行政体制改革的长效机制，最终实现人民群众满意这一基本目标。这必将是一个复杂的系统工程，也必将是个漫长、艰辛的过程。笔者认为，路径如下：（一）更新行政理念更新政府行政理念，是构建服务型政府的重要前提。只有更新政府行政理念，构建服务型政府才有良好的氛围和文化土壤。为此，要树立如下理念：要树立公共政府的理念，即政府必须能正确处理国家与市场、国家和公民的关系，严格界定政府职能的领域和范围，将政府的职能严格限定在公共领域；要树立民本政府的理念，即政府行政要做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，始终坚持为人民服务，尊重和保护人民群众的合法权益，以人民的受益水平和满意程度作为政府施政的终极标准，为人民提供具有人文关怀的服务；要树立法治政府的理念，即政府必须严格依照法律规定履行管理国家和.事务的职责，一切行政行为必须有法律依据，依照法定程序进行，接受法律监督；要树立有限责任政府的理念，即政府在权力、职能和规模上受到宪法和法律的严格约束，在接受法律赋予行政机关权力的同时，也要承担相应的责任；要树立效能政府的理念，即政府有较高的行政效率，并能用较小的成本获得最大化的收益。（二）转变政府职能转变政府职能是构建服务型政府的基本要求。只有转变政府职能，服务型政府才不会“错位”“越位”“缺位”。为此，政府必须做到以下几点：政府要作为公共产品的提供者，要为市场发育、运行创设公共基础设施条件，为经济发展营造必不可少的良好的硬环境；政府要作为制度的供给者为市场经济提供政策、制度、法规及包括政府效率在内的软环境；政府要作为宏观经济的调控者必须运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观经济政策，调控宏观经济，弥补市场缺陷，防止市场失灵，引导经济平稳、协调地发展。概言之，政府的经济职能要转变，.职能要加强，服务职能要强化。（三）优化管理体制优化管理体制是构建服务型政府的必然之路。只有优化管理体制，服务型政府才能迅速、高效的运转。为此，政府必须在以下几个方面实行优化：一要优化政府组织机构，政府机构设置必须遵循为民便民、职能目标、完整统一、职权责一致、精干效能、依法行政、稳定性和适应性结合的原则，使政府组织从金字塔型向扁平化型转变，改变过去政府部门过多、职能过窄、权限冲突、效率低下等弊端，以便创建“小而有效”的服务型政府。二要优化.和地方政府的关系，首先要实现.政府和地方政府的合理分权，在.统一领导下，充分发挥.与地方两个积极性；其次，在地方各级政府之间，也要合理划分权限，明确权责体系，并通过权力下放提高下级政府和基层单位的积极性，努力扩大政府系统内部的沟通与协作，提高办事效率。三要优化行政监督体制，首先要健全制度性监督，使监督主体能够相对独立，并形成自上而下、自下而上和平行监督三者的结合；其次，要充分发挥.监督的优势，政府一方面要重视.监督，另一方面要采取保障.监督的实施；最后公务员要加强自律。（下转第85页）（上接第75页）（四）改进服务方式改进服务方式是构建服务型政府的必然选择。只有改进服务方式，服务型政府才能提供全面、方便、快构建服务型为此，政府必须这样做：在为人民服务的过程中，要促使政府的管理方式从管制转变为服务，以群众需求为导向，以群众满意为准则，改进和完善服务方式，向规范要质量，向服务要效率。以目前世界上通行的做法，就是推行“一站式”服务。“一站式”服务就是从公众对于公共服务的视角来整合公共服务，公众不用去四处搜寻或来回重复解释他们的状况，他的所有事情都能够在一次单一接触中以面对面、通过电话或传真、互联网或者其他方式完成。总之，新公共服务理论的建立以及它对公共话语体系和公共利益整合的高度重视，有其积极的意义，尤其是对于指导我国服务型政府具有重要的理论与实践价值。[参考文献][1]伯特·登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2021.[2]RobertB.Denhardt,JanetVinzantDenhardt.TheNewPublicService:ServingRatherThanSt