完善激励与约束并重的生态政绩考评机制

182018年4期湖南行政学院学报（双月刊）No.4,2018（总第112期）JOURNALOFHUNANADMINISTRATIONINSTITUTEGeneralNo.112公共行政收稿日期：2018-04-05基金项目：国家社科基金重大招标项目“完善激励和约束并重的干部考核评价机制研究”（项目编号：18VSJ101）。作者简介:李代明，男，陕西安康人，湘潭大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向：地方政府生态绩效管理。完善激励与约束并重的生态政绩考评机制李代明（湘潭大学，湖南　湘潭　411105）摘要：激励与约束机制是保证地方政府及官员既有为又不能乱为的重要制度安排，如何实现官员的正向激励与严格约束是干部管理的核心。坚持严管与厚爱相结合，激励与约束并重的干部考核评价机制是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。但是在生态政绩考评过程中呈现出激励与约束失衡的倾向，生态政绩考评正向激励不足、生态政绩考评逆向惩罚不力、生态政绩考评过程中常态化监督缺位导致生态政绩考评失灵。亟待通过完善激励与约束并重的显性机制来促使地方政府及官员正确履行生态环境保护与治理的职责。要完善地方政府生态政绩考评激励相容机制、专业监督机制和责任追究机制来对地方政府及官员行为进行有效调控。关键词：生态政绩考评；激励机制；约束机制中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1009-3605（2018）04-0018-08党的十九大报告指出“坚持严管与厚爱结合、激励与约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”这一重要论述为干部考评激励机制的完善指明了方向。完善干部考核评价的激励与约束机制，其目的在于更广泛更有效地调动干部队伍积极性，同时对“不为”“不想为”“乱作为”的干部进行约束，从而推动国家治理体系和治理能力现代化。然而，由于相应的考核评价激励与约束机制不完善、不科学等原因，一些地方和部门在生态环境保护与治理工作中的懒政怠政、为官不为、“乱作为”“不作为”现象依然存在。如何完善激励与约束并重的生态政绩考评机制成为调动领导干部进行生态文明建设积极性的重要举措。19一、问题的提出生态政绩是政府在履行生态治理职能、配置生态治理资源过程中取得的生态治理成绩与效果，也是官员推动生态文明建设主观努力的客观结果。将生态政绩指标纳入政府及官员政绩考评体系，实现生态责任嵌入压力型目标传导与政绩考评机制，是破解当前政府重经济发展绩效轻环境治理和GDP崇拜顽疾的重要治理工具，是促进生态环境良性治理的制度安排。以《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》相继颁布为标志，强化对政府及官员问责与考核的政策议程迅速勃兴，政绩考评以经济社会发展为中心逐步转向更加注重生态治理。中央政府力图通过生态政绩激励与约束来引导地方官员将工作重心转移到更加注重生态保护与环境治理上来，依靠建立健全生态责任考核体系以及生态激励机制，实现对地方政府及其官员的逐级引导与控制，确保中央生态环境政策部署的有效性。如何确保地方政府及官员积极进行生态环境保护与治理，其核心就是要解决激励与约束问题。激励是人力资源管理的重要内容，是有效实现人才价值的“软件工程”，激励的过程是一个完整的关系链，需要催生下属的动机、激发下属的行为、引导下属的奋斗目标。[1]但是从这些文件规定来看，对生态政绩的问责措施很严厉，对激励机制的规定则显得不足，这种激励与约束失衡的状态。问责的增加意味着政府官员行为成本——收益的变化，导致基层官员从“邀功”转向“避责”。[2]以考核指标为控制手段的压力型生态治理机制，特别是在面对上级生态考评和检查验收压力时，受绩效竞争的压力和本身“有限理性”的驱使，地方政府及官员倾向于与更下级政府采取共谋策略应对上级，[3]共同应对上级的考核检查来避责，最终导致生态政绩考评失灵。如何通过完善激励与约束并重的生态政绩考评机制事关生态政绩考评的成败。二、生态政绩考评激励与约束机制失衡探析地方政府生态政绩考评过程中，激励和约束功能尚未得到有效的发挥，高政绩的地方政府未能获得显著的激励，削弱了其推动生态文明建设的积极性；低政绩水平的地方政府未得到实质性的处罚，鞭策力度不足。地方政府生态政绩考评机制的激励和约束问题主要体现在正向激励不足、逆向处罚不力和常态化监督缺位等方面。（一）生态政绩考评正向激励不足正向激励不足是当前地方政府生态政绩考评面临的一个重要问题，由于正向激励的缺失导致地方政府部门及个人得不到应有的激励，削弱其对生态文明建设投入的积极性和驱动力。现阶段，地方政府是生态政绩考评正向激励不足，激励力度偏低、激励方式单一导致激励功能弱化。一是生态政绩考评正向激励力度偏低。随着生态文明建设的不断推进，生态政绩成为政府绩效评估的一个重要方面，但生态政绩对地方官员的正向激励力度差强人意，在调动地方政府及其官员积极性方面还存在很大的不足，很多地方生态政绩并不都能带来官员晋升，[4]冉冉通过田野调查和文献分析发现，环境治理绩效与官员的仕途升迁没20有实质性联系，未能起到有效的正向激励作用，相反，这种以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式，导致地方官员以拉关系、找门路和操纵统计数据的方式来逃避其环境治理的责任。[5]还有统计研究发现，一个市政府在环保领域的开支实际上会对该市市委书记和市长的升迁带来负面作用。一个地方的环保投资占当地GDP的比例每升高0.36%，当地书记的升迁机会便会下降8.5%。[6]生态考核与官员晋升奖惩挂钩虽然在多个中央、省、市（州）的文件里密集提及，但是生态政绩在实际上的晋升中没有什么“发言权”。二是生态政绩考评正向激励方式单一。激励是对地方政府部门及成员在生态建设过程中最好的认同与肯定，科学有效的激励方式是调动地方政府生态文明建设积极性的重要方式。当前，地方政府生态政绩考评正向激励主要有物质和精神两个层面，二者相互配合调动地方政府生态文明建设的积极性。但是，就地方政府生态政绩考评来看，生态政绩正向激励方式较为单一，虽然强调将生态政绩考评作为官员晋升的重要依据，但是生态政绩在官员综合政绩中有多少“话语权”是个未知数，晋升激励其实对官员的实质性作用处于隐性位置，可以说是一种形式上的激励。上级政府部门对生态政绩突出的政府部门及人员采取整体声誉激励和物质激励方式，这种正向激励方式缺乏对政绩贡献者进行有效的界定，对个人的激励作用十分有限导致正向激励功能弱化。（二）生态政绩考评逆向惩罚不力当前，各级地方政府在生态政绩考评探索过程中都制定了严厉的逆向惩罚措施，设置了生态政绩考评红线，架构起了地方政府生态政绩考评逆向惩罚体系。但是在生态政绩考评结果反馈执行过程中，逆向惩罚执行不力、难以落实的情况屡见不鲜，生态政绩差的地方政府和官员没有得到应有的惩罚或惩罚力度不够，不仅削弱了生态政绩考评逆向惩罚的威慑力，还降低了违规违法成本。一是生态政绩考评逆向惩罚成本低。个人如果能从越轨的行为中捞到好处，其违规的动力就会增加，在生态政绩考评领域同样如此。生态文明建设具有投入大、见效慢的特点，短时间内难以取得显性政绩。地方政府作为理性经济人追求自身利益最大化，在生态文明建设过程中不仅会考虑生态投入和生态产出之间的关系，还会对生态投入与生态政绩逆向惩罚的损失问题进行分析，一旦生态政绩考评逆向惩罚损失低于生态投入成本或与之相当，那么其致力于提升生态政绩的积极性和动力就会削弱。虽然各级政府在生态政绩考评方案中突出生态政绩末位淘汰机制，但是真正因为生态政绩低而被淘汰的官员屈指可数，且重新启用被淘汰官员的情况亦不少见，末位淘汰制的威慑力减弱。此外，生态考评政绩低的部门和个人取消年度评优资格以及给予警告等都是逆向惩罚成本低的表现，受惩罚的部门和个人没有充分感受到惩罚的严厉性，不能对其提升生态政绩进行有效的鞭策。二是生态政绩考评追责力度低。生态政绩考评是衡量地方政府生态文明建设效果的重要手段和方式，通过考评结果将地方政府生态政绩水平高低直接呈现出来，为生态政绩考评责任追究和逆向惩罚提供依据。生态政绩考评追责力度低是逆向惩罚不力的重要表现形式。冉冉在田野调查中发现一些市民（包括退休的老干部）都对时任市委书记的“重21工业跨越式发展”持强烈的否定态度，认为这样将破坏城市原有的自然和生态环境，尽管这位市委书记在环境保护方面饱受争议，仍然很快被中央政府提拔到更高的位置，在官方的报道中还专门强调了这位官员此前在经济发展方面的“优秀”表现。[5]另外，从官方公布的结果来看，一些地方在执行问责过程中往往会惩罚一些层级低的官员，还有一些被问责的相关责任人在一段时间之后又重新走向工作岗位甚至得到升迁，逆向惩罚的权威性和功能受到较大的影响。同时，集体决策、集体担责任也降低了生态政绩考评责任的追究力度。三是生态政绩考评逆向惩罚法治化程度低。生态政绩考评逆向惩罚法制化建设进程缓慢也是当前地方政府生态政绩考评逆向惩罚不力的重要表现。在地方政府生态政绩考评过程中，针对可能出现的生态政绩责任追究问题，相关的法律法规、行政管理条例都还有待进一步完善，生态政绩考评逆向惩罚的法律依据不足。现阶段，不同地区在探索地方政府生态政绩考评责任追究过程中形成了相应的责任追究办法，在一定程度上为地方政府生态政绩考评责任追究工作的开展提供了依据，为提升地方政府生态政绩水平营造了良好的条件。但是，总体上来看，地方政府生态政绩考评法制化建设还处于较低水平，对惩罚的程度、惩罚的职级规定和惩处方式都存在较大的弹性空间，制度化法治化程度有待进一步提高。（三）生态政绩考评过程中常态化监管缺位委托代理关系下，委托人和代理人之间具有天然的信息不对称性，代理人利用自身的信息优势对委托人的判断形成影响。地方政府生态政绩考评机制委托代理结构性失衡与异化的根源众多，其中常态化监督缺位是一个重要的原因。生态政绩考评过程中，由于监督机制的不完善和常态化监督的缺位，地方政府为获取良好的生态政绩，常常利用信息优势隐瞒、加工、处理生态政绩考评信息，将有利于自身生态政绩提升的信息传递到考评主体手中，从而得到其预定的生态政绩考评结果。一是监督机构有效监管缺位。目前，地方政府生态政绩考评过程中监督机构缺位的现象较为明显，致使生态政绩考评常态化监督长期处于缺位的状态，削弱了生态政绩考评的功能和作用。生态政绩考评监督机构功能不完善致使其在一些环节的监管流于形式，没有真正发挥其监督功能和作用。表现最为明显的就是一些地方生态数据造假和生态信息瞒报、漏报，生态政绩考评成为一些地方“粉饰政绩”的工具，祁连山环保污染事件、连云港灌云县化工厂污染事件、陕西洪洞县污染事件、河南内黄县污染事件、陕西省乾县木卜村“垃圾围村”事件都发生在生态政绩考评后被媒体曝光才引起重视，这些存在多年污染“顽疾”的地方政府及其官员之所以能顺利通过考核，就是监管机构有效监管缺位造成的。二是生态政绩考评监督方式单一。监督方式是确保监督职能得以落实的重要手段，生态政绩考评常态化监督缺位也表现在监督方式单一层面。上级政府部门对下级政府的上下级垂直监督和环保部门的横向监督是地方政府生态政绩考评监督的主要方式。但是在实际运行过程中，上下级的监督囿于监管幅度过大难以实现，而对方环保部门的监管往往囿于地方政府的政绩考量而出现有监管权而执行难的窘境，这就对环保违法违规行为22的有效监管出现“真空”，从环保督察实施以来，对环保督察的依赖性大大提高，地方政府和环保部门存在被动应对环保督察交办的任务的倾向，对环保违法违规行为的监督几乎完全依赖环保督察和媒体曝光这种“运动式”的方式。三是生态政绩考评监督连续性低。地方政府生态政绩考评常态化监督缺位还表现为监督连续性低。地方政府生态政绩考评是一个连续性的过程，每一个环节都影响着其绩效水平，要客观真实衡量地方政府的生态政绩水平，就离不开对其每个环节进行持续性的监督。目前对地方政府及官员生态保护与建设绩效实行的是“运动式”的监督，一些生态环境违法行为想方设法逃避监管，环保督察或者上级考核检查过后污染又“卷土重来”，一些地方环保督察污