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第四章大帝國的規制與運作第二節從封建到郡縣壹、郡縣制度的建立──中央集權下的地方制度一、形成：春秋戰國時期，各國在富國強兵的變革下，採取中央集權的方式，以官僚制度取代世襲貴族的統治。(一)春秋設縣：春秋初期，秦、晉、楚等大國將兼併小國得來的土地，改設為縣，不再封給卿大夫作為采邑。1.特色：(1)直轄國君：縣，懸也，初設於邊地，具有防衛國境的作用；縣的長官由國君委派，直接統治。(2)組織特殊：縣異於封邑之處，在於縣內一套集中的政治與軍事組織，特別是賦稅和軍役制度。2.作用：與縣相關的機構、組織和制度等，一方面便於國君的直接統治，另一方面又能加強國家的邊防。(二)郡縣並存：春秋末年，郡制出現，成為邊境要地。戰國中期以後，各國普遍設置郡、縣二種地方組織。1.特色：郡亦為新增邊地的軍事組織，因位置荒僻，地廣人稀，面積雖較縣境為大，但地位較卻縣為低。2.發展：(1)郡下設縣：春秋末年，各郡因開發而人口增加；一郡乃析為數縣管理，形成郡、縣二級制。(2)各國設郡：戰國中期以後，兼併戰爭日益激烈，各國紛紛在強國交界之處或險要之地設郡。3.定型：秦兼併各國之時，每得新地，必定設郡，以利攻防；所以秦滅六國後，郡、縣也就遍布全中國。二、內涵：秦王政統一天下以後，接受李斯的建議，實施中央、郡、縣的集權制；不再採行周朝的封建制度。(一)內容：秦始皇分天下為36郡；郡的長官稱為郡守；郡以下設縣，縣的長官稱為縣令(萬戶以上)或縣長。1.直轄中央：郡守、縣令(長)等任命之權直屬朝廷，中央任官僅至縣級。與封建制度下的各級封君不同。2.監督考核：中央政府直接派遣監御史監督郡務，並視郡守或縣令(長)的服務成績作為任免進退的依據。3.賦稅上計：郡、縣需定期上計(統計簿冊)，內容包括戶口、墾田、賦稅、治安等；賦稅收入皆歸朝廷。4.沒有兵權：郡置郡尉，掌管軍務，佐理郡守；縣設游徼，以禁盜賊。郡、縣二級都沒有直接發兵之權。(二)目的：皇帝透過嚴密的行政體系與各級官僚，層層控制著整個國家，將廣土眾民皆置於直接統治之下。三、意義：郡、縣的設立，形成地方制度的基礎，也是中國政治制度的一大變革，對中國歷史具有重大的影響。貳、漢初的郡國並行制──從一國兩制到中央集權一、高祖時代：西漢初期，一切制度承襲秦代，僅地方制度採封建與郡縣的折衷辦法，即封建與郡縣雙軌並行。(一)背景：1.郡縣優劣：以秦代推動郡縣制度的成效來看，郡縣制度有利於君主集權；但易使皇室孤立無援。2.封建得失：鑑於周代封建的經驗觀察，分封具有血緣關係的宗室有助於屏障王室；但易生內鬨。(二)辦法：劉邦實力不及地方，因此一面大封同姓宗族為諸侯王，一面實行郡縣制度，建立起郡國並行制。1.丞相指派：王國的官制與朝廷相似，儼然縮小的朝廷；但王國內的丞相則由朝廷派遣，統御王國眾官。2.管轄互異：(1)西漢朝廷：中央政府(朝廷)直轄的區域擴大，仍分設郡、縣，直轄朝廷中央。(2)劉氏諸王：王國之內亦設郡縣；但租稅、徭役和大部分的政權，均由王國的諸侯所操控。(三)意義：劉邦採行郡國並行制，旨在希望同姓諸侯王能夠「鎮撫四海，承衛天子。」保護劉家皇室的基業。二、文帝時代：朝廷休養生息，無為而治；但宗藩問題日益嚴重，諸侯跋扈，尾大不掉，與中央政權形成對立。(一)背景：諸侯王國因政局穩定，人口增加，實力也相對提高；加上中央政府無為而治，王國內政多自行其是。(二)發展：諸王之中，淮南王驕妄恣肆，擅殺大臣，自作法令；吳王境內資源富裕，卻招降納叛，密謀不軌。(三)因應：賈誼建議「眾建諸侯而少其力」，在王國之內加封諸侯，使王國力量就地分散，不足以抗衡中央。(四)結果：文帝採用賈誼的意見，以此溫和的手段，裁抑宗室。不過，賈誼在朝廷大臣的排擠下，外放而死。二、景帝時代：封建諸侯與中央政府對立的情形越來越嚴重；景帝改採削藩政策，引起了七國之亂(154B.C.)。(一)背景：景帝師傅鼂錯認為，諸侯坐大，遲早叛亂；削地會反，不削亦反，不如及時削藩，以免形成大患。(二)發展：景帝採納鼂錯的意見，藉口諸侯有罪而削奪了諸侯部分封地，結果吳國帶頭，發起「七國之亂」。(三)結果：1.鼂錯犧牲：諸侯藉口誅討鼂錯而興兵，景帝見亂事擴大，殺鼂錯與諸侯謀和，不成；派兵平亂。2.藩國勢衰：亂平後，景帝整頓諸侯王國；從此諸侯不得親理國政，王國重要官吏概由朝廷任免。三、武帝時代：在景帝削藩的基礎上，採取「推恩」與「眾建」的政策，封國已名存實亡，中央集權愈為明顯。(一)辦法：武帝積極採行推恩、眾建的政策，准許王國由嫡長子繼承外，其餘子弟亦可要求封侯而分割王國。(二)結果：1.王國無權：王國至此大不過一郡，侯國不過一縣；諸侯僅有其名，已無實際的統治權和影響力。2.郡縣直轄：武帝以和平方式將方行政系統回復到以郡和縣為主，朝廷得以充分掌握郡縣的動向。(三)意義：實現了賈誼、鼂錯以來尊崇皇權、裁抑王國的夙願，使漢朝終於在實質上統一於皇帝的集權制下。參、封建制復活失敗──封建制度的還魂與變異一、封建的消逝：劉邦仿周初推行封建制度，兩代之後即發生問題，原因在於周初與漢初的社會環境已不相同。(一)周代封建的成效：周初封建制度在相關制度的輔助下，發揮保衛中央、鞏固政權的作用，並綿延數十代。1.背景：周初封建以姬姓宗親為主，以健全的宗法制度作為社會基礎。中央與諸侯相互依存、生死與共。2.發展：宗法制度隨著社會變遷發生變化；尚賢政治迫使諸侯以自身利益為考量，失去屏藩中央的作用。(二)漢代封建的成效：漢初封建制度僅施行兩代，問題即不斷發生；終至名存實亡，重返中央集權的制度。1.背景：漢初封建雖以周代為師，但諸侯卻以王國利益考量，因此立刻顯現後屬疏遠、強者必反的問題。2.結果：封建既然已失去了相應的宗法制度為其社會基礎，自然它就不再是一個有良好效果的政治制度。二、歷代的發展：漢代以後的政治運作，一直沒有新的制度來替代依賴血緣關係的封建制度，以建立政治互信。三、封建的餘孽：晉代和明代更因實施封建，發生了「八王之亂」和「靖難之變」等骨肉相殘的兄弟鬩牆事件。(一)八王之亂：晉武帝即位便大封諸侯，賦予兵權。惠帝即位後，賈后擅權，諸侯紛紛起兵奪權，彼此誅殺。(二)靖難之變：明太祖朱元璋大封宗室之時，便賦予軍、政實權；孫惠帝即位後，燕王興兵奪嫡，自為皇帝。四、封建的異形：民國成立，依西方民主國家的發展，採行政黨政治，以政黨的屬性取代血緣關係，壟斷政權。肆、補充──一、史料摘譯：(一)、始皇廢封建改郡縣：譯自司馬遷撰，《史記‧秦始皇本紀第六》，臺北，新象書店，1981年5月。「丞相王綰建議：『諸侯各國剛破，燕、齊、荊等地遙遠，不分封王侯來鎮守，難以保障。請將諸皇子立為諸侯王〔並分封就國〕，恭請陛下同意。』始皇將建議交給群臣討論，群臣都覺得不錯。廷尉李斯〔卻有〕有異議，〔李斯〕說：『周文王、武王分封的子弟及同姓諸侯相當多，不過，後代子孫〔的感情越來越〕疏遠，彼此攻擊如同仇敵，諸侯之間更相互誅討，周天子也無力阻止。如今海內各地仰賴陛下的神靈睿智而統一，分設郡縣〔來管理〕，諸皇子或功臣們可以用國家的賦稅厚加賞賜，這樣已經足夠，也好控制。天下不會再有其它的念頭，是安定國家的辦法啊。分封諸侯並不恰當！』始皇說：『天下〔百姓〕已經苦於頻繁不止的戰爭，為的就是諸侯王的存在。朕幸賴祖宗〔庇佑〕，天下獲得初步的安定，倘若恢復封建，是自己樹立了敵人，想要國家安寧，豈非難事！廷尉李斯說得對。』〔於是〕將天下分為三十六郡，郡設郡守、丞尉(管理軍隊)、監御史。老百姓改稱為『黔首』。賜百姓們飲酒。還沒收全國的兵器，集中到咸陽，熔化後鑄成鐘鐻等樂器，又鑄十二座銅人，每座各重千石，放在宮裡。〔全國並〕統一法律、長度、容器和重量的標準。車輛寬度一致。文字劃一。……又將天下的富豪十二萬戶遷到咸陽。……秦國每攻破一個諸侯國，便模倣該國的宮室建築，在咸陽北阪附近倣造……東西共八百里，離宮、別館林立……」(二)、賈誼「眾建諸侯少其力」：譯自班固等撰，《漢書‧賈誼傳第十八》，臺北，鼎文書局，1987年4月。「賈誼，洛陽人，十八歲時因擅長誦讀詩書、作文而在郡中知名。……文帝徵召他為博士。當時，賈誼廿幾歲……〔幾年後〕當時，匈奴強大，侵犯邊疆。國家統一不久且制度不夠周密，各諸侯王都僭越身分而比擬天子，封國土地也超過了古代的規定……。賈誼幾次上疏論政，想匡正〔缺失〕並多所建制。大致來說：『……微臣上陳治安之策……私下考察歷史，大概強者先反。淮陰侯〔韓信〕封為楚王時最強，最先造反……彭越據梁地也跟著反……。長沙王封地二萬五千戶，功勞雖少但最堅定，勢力不強却最忠貞……若是只讓韓信、彭越那些人封為徹侯，就算到今天還是繼續存在。由此可知安定天下的大計是很清楚的。……想要安定天下，不外是多封諸侯而減少他們的實力。實力少可輕易以大義指使，封國小則沒有邪惡之心。……分割封地，訂定制度，將齊、趙、楚等〔王國〕各分為若干封國，讓……〔諸侯王的〕子孫按照〔長幼〕次序分別承繼祖宗預先分封的土地，直到土地分完為止。……即使年幼的皇帝躺著〔治國〕也能安心……』文帝於是依照賈誼的計策……賈誼死時卅三歲！四年後……文帝想起賈誼的建議，因此將齊分為六國，封〔齊王〕六個兒子為王……淮南分為三國，封淮南厲王的三個兒子為王。十年後，文帝崩，景帝即位，三年剛過，吳、楚、趙，與齊國四王〔共七國〕就聯兵造反，西向京師〔長安〕，靠著梁王的扞衛，才擊敗七國。」二、史論摘抄：漢初的「眾建」與「推恩」(引自管東貴，出版資料待查)「『眾建』與『推恩』，都是漢初為解決宗藩問題而提出來的辦法。眾建是文帝時賈誼提出來的，意思是把大的諸侯國分為若干小國；推恩是武帝時主父偃提出來的，意思也是把大的諸侯國分為若干小國。而其作用則都是在削弱宗藩的勢力，使他們不但不能成為對中央朝廷的威脅，而且還要他們不能不聽命於中央。抗日戰爭勝利後不久，中央政府把東北三省分為九省，即是法先人故智，作用相同。(一、緒言)……賈誼的眾建雖使大國分裂，但仍為幾個王國……它的目的是要使諸侯王在政治力量上就範受制。至於主父偃的推恩〔使諸侯王眾多的兒子跟王太子一人對立爭利〕……完全是一種借刀殺人的做法……製造了窩裏反的情勢，切中人性弱點……劉邦在建立漢朝之初，不得不封異姓諸侯王，是由於在跟項羽鬥爭的過程中利用過韓信、彭越、黥布等人的力量，對他們已有封王的承諾。但他在誅除異姓諸侯王後，不使政權納於單一的郡縣體制之下，而改封宗室，仍維持郡縣與封建一國兩制的局面，則宗藩問題之會遲早發生，乃是歷史發展大勢中不可避免的事。因為，周秦數百年的歷史，已形成了封建消郡縣(中央集權)長的大勢；這一大勢的特色是政治漸漸脫離跟血緣的關連。漢初在這一大勢下，宗藩問題既不可免，則解決宗藩問題的辦法也一定會產生。秦之所以亡得那麼快，跟當時東方一般人尚有濃厚的封建思想而能團結一致共同推倒秦政權固然有關。然而，這種承自戰國傳統的封建思想，也同樣跟著封建制度沒落的歷史潮流在漸漸消散之中。……(四、結論)」