对建立经营城市项目运作机制的探讨

对建立经营城市项目运作机制的探讨许付科许昌市经营城市办公室项目策划部负责人、经济师。【摘要和告白】经过近10年的实践，经营城市无论是在基础理论、应用理论和操作规程等方面取得了一定的成绩，但也产生了一些问题。这些问题主要表现在：经营城市项目的选址、投资、建设规模、管理体制、融资和偿债主体等方面。针对以上问题，笔者提出了建立经营城市项目运作在市场经济运作机制基础上的三大机制，并在这三大机制的基础上，提出建立11个三级运作机制，以确保经营城市战略的可持续性发展。一、经营城市项目以及项目运作机制的内涵什么经营城市项目？经营城市项目是指城市政府利用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成、人力作用资本以及相关的延伸资本和其他经济要素进行集聚、重组和营运等所涉及到工程的种类和条目。它是“经营城市”大概念的具体化。通过经营项目的运作实现城市资源配置在容量、结构和秩序的最大化和最优化，提升城市价值，达到城市资产保值与增值。1.经营城市项目的内涵（1）为了提升城市功能，完善基础设施而开发建设的项目。（2）经营城市开发建设的项目，财政不直接投资，而是利用市场经济运作机制进行融资、偿债。（3）建设规模和投资金额较大。经营城市项目一般是城市基础设施建设项目，如道路、桥梁、污水处理等，这些项目规模都比较大，投资金额少则达百万元，多则达千万元，甚至于几十亿元。许昌市开发建设与周边地、市相通，长202公里的高速公路，投资金额62亿元。（4）建设周期较长。经营城市项目开发建设的周期性较长，有的达1年，大多数项目建设周期在2年以上。这些项目投资回收期也较长，几十年才能收回。（5）投资主体多元化。一些建设规模和投资金额较大的建设项目，往往需要政府、国有企业和民营企业共同出资才能完成。例如许昌市与周边地、市相通高速公路的开发建设，由政府、国有交通投资公司、瑞贝卡发制品有限公司（股票上市公司）共同融资开发建设，在这个项目中出现了三个投资主体。（6）竞争程度不像其他行业那样激烈。主要原因是利润点较低、投资规模较大，要求承建的资质、资格较高，中小企业很难界入。2.有形资产和无形资产包括的范围有形资产是指自然生成或人力开发建设具有实物形态的资产，包括范围：①城市土地；②基础设施；③公用设施；④环境设施；⑤旅游设施其附属物等。无形资产是指依附在有形资产之上，没有实物形态的资产，包括的范围：①地理位置；②气候环境；③科教文化；④精神文明；⑤政策制度；⑥经营理念以及开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等相关权益。3.经营城市项目的分类经营城市项目是经营城市的具体化。这些项目按照经济活动可分为4大类：第1类，只有投入没有产出的公益性项目，包括敞开式道路开发建设和综合整治、桥梁的架设，对社会开放的广场、公园、绿地的开发建设，城市水系的综合整治等；第2类，开发建设公益性项目涉及到的非公益性项目，包括用于安置动迁居民、动迁企业的住房和厂房建设项目、电力通讯线路的架空入地等；第3类，有投入和产出的社会性项目，包括高速公路的开发建设、城市供水设施的开发建设、污水管网的开发建设和综合整治等；第4类经营性项目，土地收储、出租车经营权、冠名权等。按照使用功能可以分为六大类：一是能源动力系统，包括电力、燃气、热力；二是城市给水资源和供排水资源，包括专用水库、引水渠道、取水设施、制水及输配系统、排水管网、污水处理厂；三是城市道路（含高速公路）系统、交通管制系统工、系统、机场、码头、桥梁等；是城市邮电通讯系统等；五是城市生态系统工程；六是城市防灾系统，包括抗震、防汛、消防、人防等。由于投资来源不同，要根据项目区分理论，正确区分纯经营性项目、准经营性项目和非经营性项目，为经营城市项目的运作进行科学定位。需要说明的是，准经营性项目是指经营收入低于经营成本而需要政府适当进行补贴的项目（按照项目区分理论划分的经营城市项目见表1）。表1按照项目区分理论划分的经营城市项目一览表。序号项目属生包括范围投资主体管理主体1纯经营性项目(1)收费的高速公路ヽ桥梁;(2)收入大于经营成本的污水处理全社会投资投资主体2准经营性项目(1)城市供水;(2)被征地农民的住宅,工矿企业的生产ヽ办公场所和住宅;(3)收入低于经营成本的污水处理;(4)热力等政府适当补贴,吸纳社会各方资金多元化3非经营性项目(1)敞开式城市道路ヽ公园ヽ广场ヽ公共绿地;(2)城市水系等多元化多元化（四）经营城市项目运作机制的解释机制是指，事物内在的联系和运作的规律，泛指一个工作系统的组织部分之间的相互过程或方式，是不以人的意志为转移的客观存在。经营城市项目的运作机制，实质上是市场经济运作机制，在市场经济运作机制的基础上，又可以派生出行政运作机制、项目本身经济运作机制和操作规程运作三个二级机制。在这三个二级机制的基础上，又派生出11个三级机制。根据经营城市项目的运作规律，一个项目从进行可行性研究到竣工交付使用，按照工程实施的自然程序，这11大机制可以排列成如下顺序：①决策机制；②管理机制；③财政投资经营城市项目运作的评审机制；④策划机制；⑤经营性用地使用权出让机制；⑥利益驱动和投资回报补偿机制；⑦融资机制；⑧招投标机制；⑨偿债机制；⑩法律、法规制约机制；（11）社会保障机制。这11大机制自成体系，但又相互依存，一个经营城市项目的实施，必须有这11个机制共同运作，才能顺利实施（经营城市机制构成见图1）。二、经营城市项目运作存在的主要问题1.经营城市项目的投资、管理主体存在的问题就经营城市项目而言，按照市场经济运作机制的基本原则，必须建立起市场化运作、多元化投资的新格局。但是，由于受计划经济体制的影响，在经营城市项目的运作上，还没有打破计划经济体制下市政工程建设的运作模式。仍然是政府决策、政府投资、政府管理、政府营运的传统模式。主要表现在：其一，政府投资占经营城市项目投资的比例太大。城市政府没有直接对经营城市项目进行投资，但是项目建设的资金，主要是土地出让收入、有形和无形资产拍卖收入，由于土地是国有的，有形资产和无形资产是政府投资建设的，其投资仍然由是政府出资建设，部分城市政府投资额占经营城市项目投资总额的90%以上，没有充分利用国内外资本市场。其二，管理主体含糊不清。从决策层面来看，有些城市隶属于城市政府、有些城市隶属于经营城市领导小组；其具体办事机构，有的隶属于经营城市领导小组办公室，有的归经济体制改革管理部门，有的归城市建设部门等。其三，政策不配套。经营城市项目运作涉及到的部门太多，各个部门为了本部门的利益相互出台文件与管理办法，部分城市的政府领导也介入其中，政策上互相矛盾的现象很普遍。其四，一些专业融投资公司“漏管”。各个地、市为了实施经营城市战略，相继成立了一些国有专业融投资公司，这些专业公司的干部，是组织部门委派的，但是这些专业公司归谁来管，没有一个明确的主管部门。2.由政府实行统管，造成大量国有资产流失投资主体没有按照法人化、多元化的市场经济法则确定。城市政府没有彻底改变在计划经济体制下形成的“大政府，小社会”，“政企不分”，城市政府统管一切，包揽一切，只搞建设不管经营的传统观念和做法。导致责权不清、产权不清，建设、管理、处置严重脱节，投入产出效益低下，国有资产流失现象十分严重。3.法规不配套许多项目公司在完成了项目的开发建设与利润分成之后就解散了，留下来不少后遗症，没有人来进行处理。4.缺乏经营机制项目建设是在政府的大包大揽下进行的，项目建成之后，人事管理部门要增加人员编制，财政部门要拨付管理经费。没有实现经营城市项目运作的市场化和利润率化，确保经营城市项目的保值与增值。5.没有建立起招投标机制经营城市项目，大多数是由政府指派给行政事业单位，这些行政事业单位不具有开发建设经营城市项目的资质、资格和融资能力，许多经营城市项目建成之后，不能及时给施工单位拨款，形成了更多的“三角债”，产生了一连串的经济问题和社会问题。6.融资渠道狭窄部分城市经营城市项目的融资渠道狭窄，卖地是唯一的融资渠道。7.没有建立起盈亏核算机制经营城市的项目运作，必须以依靠科学的运作机制来完成，但是大多数城市并没有建立起运作体系。例如，部分城市没有建立起经营城市项目运作的融资机制，一些工程项目开工了，但是工程进行到一半没有资金了，形成了半截子工程，给居民的生活以及工农业生产带来了很多不方便。8.政府举债过大收储的土地在没有实现变现之前，城市政府往往利用已经收储的土地作为抵押物向银行举债，而经营城市项目建成之后，很难在规定的时间内收回投入，其偿债的重担就落在了市政府的头上，这样，年复一年，政府举债被长期沉淀下来，形成了庞大的政府债务。9.抵押贷款的标的物设定缺少法律依据为了向商业银行进行贷款，部分城市政府把隶属于国有资产管理部门管理的办公楼也作为抵押贷款的抵押物；还有一部分城市把市委、市人大、市政府、市政协的办公楼也作为抵押物。如果不能按期偿还银行的债务，当地执法部门能不能强制执行或进行拍卖？三、建立经营城市项目行政运作机制经营城市项目行政运作机制，包括决策机制、项目运作管理机制、项目运作的法律、法规制约机制。1.决策机制（1）要建立一个权力高度集中的经营项目运作决策组织。经营城市项目是一个庞大的系统工程，涉及到土地、城建、规划、财政等部门；现行的管理体制条块分割，资产按系统分散在政府的许多部门；城市规划、土地收储自行其是；经营城市项目的选址、建设和投资规模朝令夕改，谁官大，谁说了算。按照政企分开的原则，政府不能直接对项目运作进行经营和管理，必须建立一个权力高度集中的经营城市项目运作组织。许多城市把这个组织称为“经营城市领导小组”。市委、市政府的主要领导兼任领导小组正、副组长，其成员由各有关部门的负责人兼任。经营城市领导小组是经营城市项目的参谋、协调、督察等活动的组织，经营城市项目的决策机构是城市政府。为了加强对经营城市项目运作的管理，经营城市领导小组应该下设办公室（必须是法人独立单位），负责经营城市项目运作的日常管理工作。许昌市采取这种行政运行机制，并取得了一定的成效。（2）建立城市总体和项目详细规划的决策机制。城市总体规划是城市建设和发展的龙头，也是政府经营城市最重要的调控手段。规划失误是城市发展的最大失误，需要付出巨大的代价才能挽回。一定要用新的经济思想和经营理念，审视城市规划的作用，高度重视城市规划：一是要高起点搞好城市规划。视规划为财富和生产力，向规划要效益，靠规划塑精品，制定出具有科学性、经济性、艺术性、前瞻性和体现城市特色及文化内涵的城市总体规划，做到经营城市、城市功能、城市形象有机融合，协调发展。通过规划的修编，进一步挖掘城市的潜在价值，使产业布局更加优化，基础设施更加完善，城市环境更加优美，建设时序更加科学，实现城市资源静态配置和动态配置的最优化，从而达到土地增值，城市功能提升，对生产要素和资源的吸引力、凝聚力进一步增强的效果。二是要加强对规划的管理。随着城镇化进程的整体推进，各个城市都在对规划进行修编，在修编城市规划时，要充分发挥政府的决策作用，坚持规划的集中统一管理，防止规划的管理被肢解分散和城市建设各自为政、重复建设。三是要建立健全科学民主的城市规划决策机制，完善“公众参与、专家评审、政府决策”的规划审批制度，发挥市民、专家对城市规划的主导作用和积极性、创造性。在搞好城市总体规划的基础上，要搞好经营城市项目的详细规划。项目规划要与周边区域的建筑格局相协调。部分城市采取“经营城市项目社会化规划”，并取得一定的成效。城市政府先公布拟建项目的用途、建设规模、投资金额，让全民参与。政府从众多的规划方案中选取若干个方案，由政府规划委员会组织上专家进行评审，然后确定一个规划方案进行实施。要建立经营城市项目建设“公众参与、专家评审、政府决策”的审查体系。（3）要搞好经营城市项目的选址。经营城市项目选址要突出三个效益：一是要突出经济效益；二是要突出社会效益；三是要突出生态效益。要实行三者的有机结合。经营城市项目必须依据经过批准的城市总体规划和详细的规划所确定的用地布局和用地性质，严格按照规划的要求进行选址、定点，不得无规划甚至违反规划进行选取