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2003提昇臺灣執行力學術研討會國立中央大學企管系，中壢中華民國92年11月15日1執行力失敗的制度分析—公私部門的本質差異與執行力上的意涵陳春希1張其祿2葉一璋31國立中央大學企業管理學系助理教授2國立中山大學政治經濟學系助理教授3世新大學行政管理學系講師摘要本文由公共部門的特殊環境背景因素解析造成其執行力低落的原因，由「政策演進過程」的宏觀角度探討政策執行過程中所面臨的問題，並提供策略上之建議。本文並佐以美國政府實施「政府績效暨成果法案」之個案以為參考。關鍵字：公共部門、私部門、執行力、政策執行1.前言在執行力(Execution:TheDisciplineofGettingThingsDone)書中，Bossidy與Charan(2002)開宗明義清楚的指出當前企業界最忽略的重要課題即是執行力的不彰，而企業競爭對手之間要分出高下，關鍵却往往在於執行力，也因此執行力是現今企業必須面對的最重大課題。執行力之貫徹與否不僅對於企業影響深遠，對於國家而言，更是民眾對於政府施政信心的來源與建設推動之評估依據。公共部門的效能低落常為人所詬病，本文特由制度分析的角度針對公共部門執行力失敗的因素逐一探討。第二節中，對於公私部門在管理上的本質差異，就外部環境，組織與外部環境互動、與組織內部結構與程序三個層面進行比較。在第三節中，由「政策演進過程」觀點解析公共部門的執行力問題，從政策問題形成、政策規劃、政策合法化、政策執行、與政策評估等五項因子來評估公共部門的執行力。對於公共部門執行力的提升，本文在第四節中針對公共政策的特殊屬性提出策略建議，並於第五節中輔以美國政府實施「政府績效暨成果法案」的經驗，作為提升我國公共部門執行力的參考。2.公私部門管理的本質差異公私部門管理上的本質差異向來是管理學者注重與討論的焦點議題之一(Rainey,Backoff,&Levine,1976;Allison,1980;Downs,1967;Rourke,1984)。不可否認的，就管理的組成要件與主要功能而言，公共部門與私部門有著許多共通之處(Barnard,1938;Drucker,1974)。在PapersintheScienceofAdministration之中，Gulick與Urwick(1937)提出POSDCORB一詞，用以表列管理者的主要工作內容，其依序如下：規劃(Planning)、組織(Organizing)、人事(Staffing)、指2003提昇臺灣執行力學術研討會國立中央大學企管系，中壢中華民國92年11月15日2揮(Directing)、協調(Coordinating)、報告(Reporting)、以及預算(Budgeting)。Allison(1980)亦指出，就組織策略與內外部管理而言，公私部門的管理者扮演相同的管理角色。首先，管理者必須確立組織的目標與優先次序，並設計出一套操作計劃以達成目標。其次，在組織的內部管理方面，管理者建立組織結構與行政程序，確定組織成員能適才適所，指揮人事管理體系，並藉由管理資訊系統來協助決策制定與績效控制。再者，就組織的外部管理，公私部門的管理者皆需和組織內部的其他單位互通往來，以求目標的達成。除此之外，外在的其他獨立組織，如利益團體、媒體、與一般大眾，都會影響公私部門的管理功能。因此，如何整合以上工作事項使組織發揮最大效能，是當今公私部門之管理者皆面臨的主要挑戰。儘管公私部門的管理功能有以上相同之處，然而學者們卻指出，就外部環境因素、組織與外部環境之互動、以及組織內部結構與程序而論，公共部門與私部門兩者之間存在著極大的差異(Gortner,Mahler,andNicholson,1989;Allison,1980;Dunlop,1979;Neustadt,1979;Rainey,Backoff,&Levine,1976)。我們將就以上三個層面，逐一討論公共私部門的本質差異，以助於釐清公共部門執行力低落的環境因素。2.1.外部環境因素(EnvironmentalFactors)包含三個面向：市場開放的程度(degreeofmarketexposure)、法令規章的限制(legal,formalconstraints)、與政治影響力的介入(politicalinfluences)。（1）市場開放的程度:私部門有底線的概念，重視成本控制，強調最高效率與最大利潤的追求，以及在市場上的競爭優勢與勝利。相較於私部門，公共部門的資源則多仰賴政府的撥款(appropriations)，少有明確的底線。因此，公共部門較無強烈的動機來促使成本的減低與效率的提升。由於公共部門強調公平原則，必須充分反映不同族群的偏好，往往造成低度的資源分配效率。就績效評量而言，私部門有具體的指標與資訊以茲參考，如投資報酬率、市場佔有率、價格與利潤等。相形之下，公共部門則較缺乏明確的指標來衡量績效。（2）法令規章的限制:私部門受到法令規章限制的程度較低，只要合乎一般的法律規範，如公平交易法、兩性平等工作法等，私部門的管理者享有較大的彈性來選擇目標執行的方案與工具，亦即“gountilIsaystop”。然而公共部門的管理者則有較少的自主權訂定決策，並受限於較多程序與操作上的限制，也就是說“don’tgounlessItellyouto”(quotedinGortner,Mahler,andNicholson,1989)。事實上，公共政策的執行往往為公共部門本身的法律架構所侷限，而不能有所創新與突破。譬如公共部門的組織架構由國家的法律所規劃而設立，首長常由政治任命而產生，組織目標與資源經常由其他單位來決定（如立法單位）。這些由外在勢力所設定的目標常流於不明確或是不切實際，而資源的分配與組織結構往往不能符合組織需要，也因此造成執行成效的低落。（3）政治影響力的介入:有別於私部門的經濟考量與利潤導向，公共部門的目標設定往往更重視政治考量，因而其角色亦愈加複雜與政治取向，如兩岸三通與直航政策。公共政策的制定受外在的多元勢力所影響與牽制，如多樣化的民意與利益團體的介入，常使得執行單位落入「做也不是，不做也不是」(damned-if-you-do&damned-if-you-don’t)的窘境。因此，公部門的政策執行常需仰賴公權力與廣大的民2003提昇臺灣執行力學術研討會國立中央大學企管系，中壢中華民國92年11月15日3意支持為後盾。2.2.組織與外部環境互動(Organization-EnvironmentTransactions)公私部門的差異可由以下角度做進一步的探討：強制力(coerciveness)、影響的廣度(breadthofimpact)、公開的監督(publicscrutiny)、與媒體的關係(mediarelations)、與特有的民眾期望(uniquepublicexpectations)。（1）強制力:公共部門可藉由特有的強制力與制裁權促使民眾參與應盡的義務與責任，如納稅、服兵役等。（2）影響的廣度:公共部門政策執行的影響層面較私部門更為廣泛，且較具象徵意義(symbolicmeanings)。（3）公開的監督:公共部門的主管與員工承受較多的公開監督，如接受服務的顧客、立法委員、記者等，因此宛如生活在一個透明的玻璃缸中(livesinafishbowl,Malek,1972)。然而過份公開的監督卻時常造成政策執行的困擾與障礙，使得目標無法順利達成，如軍事武器的採購與外交關係的締結等。（4）與媒體的關係:基於組織特殊需要或為因應特殊狀況，私部門管理者必須代表組織發言而與媒體有互動。除此之外，私部門管理者少有與媒體互動的機會與必要性，而媒體亦無法介入私部門的內部運作，因此對於私部門的決策制定少有實質的影響。相形之下，公共部門的首長與主管則必須與媒體有著密切頻繁的往來與互動。公共部門的領導者需要媒體的協助，向民眾傳遞願景與宣導政策，如總統的年終歲末談話或政府機關的宣導短片等。同時，公共部門的領導者也必須注意新聞記者、政治評論家、與專欄作家的論述，並適時回應。因此與媒體互動變成是一項例行且必要的活動，而媒體也時常扮演預測政府決策的角色。（5）特有的民眾期望:民眾對於公共部門的人員懷有較高的期望，希望他們能夠秉持誠實、公正、勇於負責、與適時回應的原則來為民服務，創造全民福祉。2.3.組織內部結構與程序(InternalStructuresandProcesses)公私部門的組織內部結構與程序差異包括（1）組織目標、評估、與決策標準的錯綜複雜(complexityofobjectives,evaluationanddecisioncriteria)；（2）職權關係與公務人員的角色(authorityrelationsandtheroleoftheadministrator)；（3）責任的確認(accountability)；（4）時間的壓力(timeperspective)；（5）任期的長短(duration)；（6）績效評量(performancemeasurement)；（7）人事制度的限制(personnelconstraints)；（8）誘因結構的不同(incentivesandincentivestructures)；與（9）成員的個人特質(personalcharacteristicsofemployees)。（1）組織目標、評估、與決策標準的錯綜複雜:公共部門的目標訂定與標準選取常有以下特性：多元化、多重性、模糊不清、以及不夠具體。在目標設定的過程中，公共部門時常透過遊說與協商來決定政策執行的工具與結果，組織目標往往是妥協下的產物，具有多重與多元的特性，因此時有目標相互衝突的情形發生。再者，政策目標的廣泛與籠統給予公共部門人員較大的空間行使自由裁量權，以選擇對政策執行最有利的方案。2003提昇臺灣執行力學術研討會國立中央大學企管系，中壢中華民國92年11月15日4（2）職權關係與公務人員的角色:公共部門強調依法行政的精神，在政策執行的過程中，其成員享有較少的自主權與彈性。主管對於下屬的職權較為薄弱與不完整，主管通常較不願意授權，也受限於較多層級的審核與法令規章的規範。再者，高階主管通常需要扮演政策解說員的角色(political,expositoryrole)。（3）責任的確認:公共部門由於職權分散於不同的層級與政府單位之中，造成職權的重疊與界定不清，因而難以確認最終的責任歸屬。（4）時間的壓力：由於政治上的需要，公共部門政策執行的時間常常相當緊迫，必須在短時間內見到立即的成效。而私部門通常採取較長期的時間觀點來觀察市場發展與政策執行的情形。（5）任期的長短：公共部門的最高領導人常由選舉或政治任命產生，任期較短且不固定，並且其更換的頻繁時常導致計劃執行之中斷。相形之下，一般私部門領導人的任期較長，也較積極培養接班人。（6）績效評量：公共部門難以使用單一普遍適用的指標來衡量其產出，如獲利率，其評量標準應考量組織的特殊功能或政策的特殊性而加以設計。事實上，公共部門的資源投入與產出之間並非一定有直接的相關性，而產品或服務也難以用金錢衡量其價值，也因此對於個別公務員的績效難以具體評估。（7）人事制度的限制：私部門有獨立自主的人事政策，可依組織實際需要，隨時甄選合適的人才並加以錄用，而主管也有明確的職權來指揮下屬。反觀在公共部門裡存在著兩種相互充滿敵意的人事系統，即經由政治任命的政務官與文官體系的事務官。對於公務人員的招募、甄選、任用、調任、與解職等，公共部門均受到人事法規的嚴格限制。（8）誘因結構的不同：由於法律的限制，公共部門誘因結構較為僵化，難以強化成員追求效率與效能的動機，並且成員對於金錢性質的激勵誘因評價較低。（9）成員的個人特質：研究指出公務人員的個別人格特質與需求之間往往有很大的差異，並且與私部門人員相比，公務人員的工作滿意度與組織承諾較為低落。3.公共部門執行能力的解析與評估由前文公、私兩部門的差異分析中可知，公共部門往往處於更為複雜的係絡環境之中，並且有更多的干擾因子將深遠影響公共部門的「執行」能力