政府的功能与运作

案例讨论菜农为什么让大白菜烂在地里？2012年大白菜多少钱一斤？有一则新闻报道称，因为大白菜每斤只能卖到两三分，连种子钱都回不来，很多菜烂在了地里。丰产不丰收、丰收却破产，这样的悲剧几乎每年都在菜农、果农身上重复。报道的最后，专家指出，农民要上网要了解市场信息，根据市场需求合理安排种植。记者更进一步指出，盲目跟风不可取。【观点碰撞】甲：一些地方政府比较注重给农民提供困难补助，却不知及时提供市场信息。所以，不能说“看得见的手”不起作用，而是作用的方式需要改进。乙：信息不完备和不对称现象到处存在，政府也无能为力。菜农在丰收年反而赔钱，这是无法避免的。关键是要建立和完善保险机制。这一问题实质上是如何看待政府的作用，面对市场失灵，即存在的信息不对称，政府如何对处于社会相对弱势地位的群体以帮助。2013年7月湖南省长亲打电话帮农民卖粮2014年6月德清县委书记网上帮农民卖红土豆第11章政府的功能与运作政府职能：政府应该做什么政府能力：政府能做什么公共政策：政府选择做什么公共预算：政府如何花钱公共行政：政府如何管理11.1政府职能：政府应该做什么政府角色的定位什么是政府政府是指在一国领域或管辖范围内通过政治或法律程序建立的、具有强制性和垄断权的、制定和实施公共政策的机构或单位，其主要职责是为社会大多数人提供非商业性公共服务。几个为什么为什么有市场配置还要有政府配置？政府配置有什么特殊作用？政府配置的规模多大为宜？政府采取什么方式配置资源？市场作为基础，市场有效运行→市场失灵→政府干预→政府失灵→公共选择政府与市场关系是确定政府职能的基础“市场事，市场定；社会事，社会建；政府事，公平办”，以此逐步把市场～社会～政府的边界逐步明晰起来，政府不可能也无法长时期支撑一个无限责任与包办一切的全能政府，但是，政府必须是一个敢于担当，公平透明的有为政府，服务政府，法治政府与效率政府，有所为而有所不为，居中协处。如何理清市，区县，镇街与村居的责权利关系，地方行改的顶层思考:市级主要在统筹，监管与协同；区县（重点产业园区）是经济发展的主战场；镇街则是社会治理的主平台；村居则是社会服务的末梢与终端，把各自的责能理清了，权责利的关系就容易各归各位了，“放，简，减，提”，那只是手段，深思。市场失灵的原因及表现每个人都在运用他的资本,来使其产品得到最大价值。一般地说,他并不企图增进公共福利,也不知道他所增进的福利是多少。他所追求的仅仅是他个人的安乐，仅仅是他个人的利益。但是，他在这样做的时候，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标并不是他本意追求的东西。这样，由于追求他自己的利益，他经常地促进了当时社会的利益，其效果比他自己真正想促进社会利益时所能产生的效果还要大。———AdamSmith《国富论》推崇私人经济部门和市场机制的作用，认为可以通过价格机制和竞争机制对经济活动进行自发的、有效的组织，使每个人都追求个人利益，并最终给全社会带来共同利益。要点：①人们在完全竞争经济中只是追求个人利益的最大化，而市场机制导致的均衡结果却达到了社会目标——经济的最高效率。②既然市场机制和私人经济部门可以对经济活动进行自发的有效的组织，那么政府过多的干预必然是有害的。——主张“自由放任”是经济发展的最佳选择。市场失灵的主要表现①竞争失效a、产品的差异性b、交通费用等交易成本阻碍要素转移c、存在规模经济，自然垄断，形成垄断。导致资源配置不合理，不能实现帕累托最优。②公共产品问题非竞争性、非排除性——私人部门不愿提供。③市场的不完全保险市场资本市场新兴高科技产业④外部性问题外部成本或外部收益的存在⑤偏好不合理—优值品、劣值品问题教育（低估）香烟（偏好）⑥信息的不完全：信息经济学⑦失业、通货膨胀以及经济的失衡劳动力成本难以控制失业是市场经济中的经常现象决策权分散和非理性决策导致经济失衡⑧收入不公平分配即使实现Parito最优，也没有解决收入分配的公平问题要素和财富的初始分配不公可能导致竞争后的最终分配结果更加不公。劳动能力和生产技能的差别劳动强度、努力程度、职业状况劳动收入的差异财产传承、机遇等资产占有量的区别财富差异要素回报机制贫富悬殊公共部门的经济作用纠正市场失灵配置职能维持经济稳定稳定职能促进经济平等分配职能食品政治与政府失灵2008—2015食品安全事件大盘点三聚氰胺奶粉之祸地沟油上餐桌不是一两天面粉增白剂掺石灰小龙虾致横纹肌溶解症问题银鱼用福尔马林造假葡萄酒不含葡萄汁？苏丹红染色脐橙双汇瘦肉精猪肉雀巢致癌婴儿食品硫磺毒生姜是慢性毒药万能牛肉膏上海染色馒头………“政府失灵”理论的兴起二战以来干预经济措施效果显著→70、80代后普遍流行”滞胀”怪病→政府这个“暗箱”开始向人们打开→新的政府理论模型——政府失灵理论公共选择理论分析框架“经济人”的基本假设经济市场政治市场消费者厂商选民、利益集团政治家、官员价格反映偏好货币进行交易投票反映偏好选票进行交易经济市场与政治市场区别个人选择与最终结果竞争特点及结果选择规则参与者职责和损失经济市场确定竞争是连续的，且允许多个卖主存在自愿性关联度大政治市场不确定竞争是间断的，且只能有一个胜者少数服从多数关联度小案例一：“官倒”现象在计划经济时期，所有的重要物资都是由国家按计划价或调拨价统一调拨的。改革开放以后，企业超计划的产品可以按市场的协议价自行出售。同一产品的市场价比计划价高很多。比如，1985年钢材的计划价只有市场价的1/2。如果有人拿到调拨钢材，然后把它拿到市场上去出售，就获得了利润。但是一般人是拿不到调拨物资的指标的。所以，能够靠从事这种倒卖活动赚大钱的人多数都是“官倒”。寻租案例二：郑筱萸权力寻租2007年5月29日，国家药监局原局长郑筱萸因收受贿赂、玩忽职守两罪成立一审被判死刑。腐败犯罪被判死刑的第四位省部级官员。收受贿赂达649万元三项玩忽职守，核发药品批准名号、申请药品经营许可证、办理药品进口许可等方面降低审核标准由于拥有强大的审批权力，仅2004年，国家药监局竟受理了10009种新药审批，平均每天审批29种之多。而同年美国药监局仅受理了148种新药申请——案例评析：寻租源于政府部门与官员个人的权力，管制创造了稀缺资源价值。由于仿制药过多，常常出现十几家甚至几十家企业争夺一个批文，而最终审批权在药监局，批给谁不批给谁，很大程度上取决于审批人员手中的权力。“在中国目前的体制下，要尽快拿到批文，最便捷的办法就是行贿”。国家药监局附近的宾馆里住满了来自全国各地制药企业的人，带着巨款等着召见。很多人一等就是二三十天，只为把钱送进这些“监管者”的口袋，以尽快拿到批文——案例评析：权力寻租会造成社会资源的浪费近几年，药品价格虚高，药品安全事故频发，“药祸”不断，“奥美定”事件、“齐二药”事件、“欣弗”等公共用药安全事件，让公众越来越怀疑药监系统的能力，质疑药监系统的黑幕。————案例评析：监管者变异为设租者产生的问题案例问题：权力寻租产生的根源是制度的漏洞，如何解决权力的两难矛盾？“政府失灵”的涵义政府失灵指政府行为不能增进效率或政府把收入再分配给那些不应当获得这种收入的人。萨缪尔森认为：“当国家行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰当的人时，政府失灵就产生了”。政府失灵比市场失灵更危险经济学家斯蒂格利兹论证过“市场失灵”（信息不对称）佛里德曼论证过“政府失灵”（官僚化的政府行为）“合谋博弈”的基本原理告诉我们：相互竞争着的专家以及供应商们，不论怎样谈判，都难以形成稳固的垄断联盟。正是基于“托拉斯”的内在不稳定性，一切市场都失灵的情景在经验世界里是难以想象的，故而几乎是不可能的。权力对竞争性资源配置的扭曲作用，不再像市场失灵那样由于内在的不稳定性而难以扩展成为普遍情况。恰恰相反，政治权力对经济资源的垄断，天然地具有一种收益递增效应。哈佛学者Schleifer认为：腐败所带来的好处，提供着政府官员为更大的腐败设置管理权力的激励，从而腐败意味着更大的腐败，“寻租”意味着无穷无尽的设租与寻租。政府失灵比市场失灵更危险的原因是：政府失灵可以被腐败者的收益递增自动地扩展为政府的普遍失灵，而市场的普遍失灵在经验世界里几乎不可能出现。公共决策失误表现在以下几个方面：（1）短缺或过剩。如果政府的干预方式是把价格固定在非均衡水平上，将导致生产短缺或者生产过剩。如果把价格固定在均衡水平之下，就会产生短缺。反之，则产生过剩。（2）信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的后果，难以进行政策评价。（3）官僚主义。政府决策过程中也许高度僵化和官僚主义严重，可能存在大量的重复劳动和繁文缛节。（4）缺乏市场激励。政府干预消除了市场的力量，或冲抵了他们的作用，敢于就可能消除某些有益的激励。（5）政府政策的频繁变化。如果政府干预的政策措施变化得太频繁，行业的经济效率就会蒙受损失，因为企业难以规划生产经营活动。政府工作机构的低效率政府失灵理论认为政府机构低效率的原因在于：（1）缺乏竞争压力。由于官僚机构垄断了公共物品的供给，没有竞争对手，就有可能导致政府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品；另一方面，受终身雇佣条例的保护，没有足够的压力去努力提高其工作效率。（2）没有降低成本的激励机制，行政资源趋向于浪费。首先，官员花的是纳税人的钱，由于没有产权约束，他们的一切活动根本不必担心成本问题。其次，官员的权力是垄断的，由无穷透支的可能性。（3）监督信息不完备。理论上讲，政治家或政府官员的权力来源于人民的权利让渡，因此他们并不能为所欲为，而是必须服从公民代表的政治监督。然而，在现实社会中，这种监督作用将会由于监督信息不完全而失去效力。再加上前面所提到的政府垄断，监督者可能为被监督者所操纵。政府职能的界定（世界银行）解决市场失灵问题促进社会公平小职能提供纯粹的公共产品保护穷人国防、法律与秩序、财产所有权、宏观经济管理、公共医疗卫生反贫穷计划、消除疾病中型职能解决外部效应规范垄断企业克服信息不完整问题提供社会保障基础教育公共事业法规保险（医疗卫生、寿命养老金）金融法规、消费者保护再分配性养老金、家庭津贴、失业保险经济职能协调私人市场活动收入再分配促进市场发展、集中各种举措资产再分配避免政府失灵的对策转变政府经济职能，合理确定政府干预经济的范围、内容、方式和力度在公共部门引入市场力量引入利润动机，用企业家精神改革政府对公共部门的税收和支出进行宪法约束加强法治和制度建设，全面推行依法行政，强化对行政权力的监督11.2政府能力：政府能做什么政府能力的定义政府能力是指政治领导部门和政府行政机构拥有制定政策和执行政策的能力，特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。政府能力的内涵一国的政治制度和政治体制的内容是决定政府能力的根本。政府能力大小和强弱取决于以下几个方面：政府的有效程度，政府的权威程度，政府的法治程度，政府的透明程度。政府能力的特点政府能力有层次性政府能力有严格的政治性不同的环境系统对政府的行政能力要求不同11.3公共政策：政府选择什么公共政策的定义政策的制定本身是一个动态和发展的过程，也是行政机构、立法机构、社会团体和公众就某些利益进行博弈的过程，这个过程贯串着从政策议程创设到政策执行和政策评估整个环节。公共政策的特点公共性权威性复杂性公共政策的功能替代功能控制功能规范制约功能价值导向功能推动功能11.4公共预算：政府如何花钱公共预算是什么公共预算是指社会各利益相关者在公共资金使用、公共资金分配机制和预算决算监督等方面充分地表达自己意见的过程，是一切政府活动的基础条件和资金保障，是政府活动的重要组成部分，也是全社会的政治博弈过程。公共预算的政治性西方公共预算是一项政治契约，是以选票作为回报的对某一政策或方案的承诺。公共预算反映公民对于不同形式和不同水平的税收偏好，也反映了特定集团的纳税人转移税负的能力。公共预算涉及政治民主、社会福