税收征管模式的变革和启示

龙源期刊网税收征管模式的变革和启示作者：杨卫红来源：《新西部下半月》2008年第11期【摘要】我国税收征管模式经历了“一员进户，各税统管”模式，征、管、查分离模式，“三位一体”模式和现行征管模式等四次较大变革。税收征管模式的发展揭示出：税收征管模式的变革与经济社会发展和管理水平的提高是同步的，其发展方向代表着税收管理的发展方向。未来税收征管模式的发展将使纳税服务进一步加强，信息支撑进一步有效，税务稽查进一步规范，税收社会化管理进一步拓展。【关键词】税收征管模式；纳税申报；纳税服务；税务稽查；信息化我国的税收征管模式先后经过了四次比较大的变化。改革开放以来，随着税制的不断完善，税收征收管理模式也在不断的适应形势的发展和变化，改革的步伐日益加快，科学严密的税收征管体系日渐成熟，确保了税收各项职能作用的充分发挥。一、税收征管模式的历史变迁税收征管是税收工作的前沿阵地和关键环节。我国的税收管理历来重视税收征管模式的构建，先后探索建立了四种适应时代要求的税收征管模式［1］。1、“一员进户，各税统管”模式。这一模式始于50年代，终于80年代。主要特点是，以专管员为核心，实行专户管理，即“一员进户、各税统管、征管查合一”；组织形式为按经济情况、行业或地域等因素设置工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员；征收方式采取税务人员上门催缴；管理的技术手段主要是传统的手工操作。2、征、管、查分离模式。这一模式始于80年代中后期，终于90年代初。该模式先后经历了两个不同阶段，即征收管理与检查两分离和征管查三分离的管理模式。总体特点是，在税务机关内部实行征收、管理和检查的职能划分，对征管权力进行分离和制约；实行税收专业化管理，以确保税收征管效率的提高；在管理技术手段上，计算机开始应用于税收管理的主要环节。3、“三位一体”模式。即“纳税申报，税务代理，税务稽查”三位一体的税收征管模式。这一模式是在1994年分税制建立初期，一些地方在维持原有征管模式的同时，对税收征管模式龙源期刊网的改革进行了积极的尝试，但并未作为一种普遍适用的模式在全国推广和应用。其主要特点是，取消专管员固定管户制度，把纳税申报，中介机构的税务代理和税务机关的征管有机结合，形成相互依存，相互制约的整体。4、现行征管模式。这一模式分为两个阶段，第一阶段的改革施行于1996年，常被称为新征管模式。其主要的内容是，以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查。主要特点是，由过去的分散型、粗放化管理到向集约型、规范化管理转变；由传统手工操作方式向现代化科学征管方式转变；由上门收税向纳税人自行申报纳税转变；由专管员管户的“保姆式”管理向专业化管理转变。税收征管方式转变的核心在于管理机制的转变。第二阶段的改革是在总结现行征管模式的基础上，国家税务总局制定了《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的试点工作方案》，提出“实现税收征管的‘信息化和专业化’，建设统一的税收征管信息系统，实现建立在信息化基础上的以专业化为主、综合性为辅的流程化、标准化的分工、联系和制约的征管工作新格局”的新一轮征管改革目标。其鲜明的特点是，突出了信息化在税收征管中的作用，实现在信息化支持下的税收专业化管理［2］。二、税收征管模式变革的启示以上四次征管模式的变革是在不同的历史条件下发生的，但也有其内在的规律性［3］，主要是：1、税收征管模式的发展和变革是内外因综合作用的结果任何事物的变化其内在的动因是矛盾的主要方面。征管模式的变革内在的动因就在于税制结构的变化。税制是税收征管的具体内容，税制结构的变化，必然会引起税收管理形式的变化。建国初期，实行的是货物税，即单一税制，只要管理住了生产厂家也就管住了货物税的主要税源，因此，征管模式普遍采取的是“驻厂征收制”。实行复合税制后，税制呈现出了多税种、多环节、多次征的特征，税种和管理环节的增加，使查、管分离等征管模式应运而生。1994年分税制改革后，实行了增值税凭专用发票抵扣税款的制度，发票不但是商事凭证，还具有缴税凭证的性质。税收管理就从销售环节的管理延伸到购进环节，管理难度的增大和对新技术手段的要求直接触发了新一轮的税收征管改革。政治经济体制和技术水平的变化是税收征管模式发展和变革的外部动因。一是经济政策决定税收管理的价值取向和管理的重点。大力发展非公有制经济的政策，引发了营业税起征点调高等鼓励个体私营经济发展的相关税收政策的出台。二是管理对象的变化影响了税收管理的方式。宏观经济政策的变化直接影响到税收管理对象数量的变化以及组织结构和经营核算方式的变化，进而影响到税收管理方法的采用。三是社会管理总体水平和技术支撑的优劣直接影响税收管理的水平。税收征管模式的不断更新变革的历史实际上也是信息技术发展的历史，网络技龙源期刊网术的高速发展为税收数据的集中和使用提供了可能，使税收信息化建设在税收征管中的作用发挥日益巨大。2、税收征管模式的发展变革是螺旋式辩证发展的过程税收征管模式的发展变革是一个不断前进的辩证发展的过程。从税款征收方式上看，是从专管员进户分散征收到纳税人到办税服务厅报税的相对集中征收，再到邮寄申报、电子申报等多元化的分散征收并通过信息化手段达到税收数据更加集中的过程；从征管系统的发展上看，是从管理内容和形式的相对简单组合到组合日趋复杂，再到形式简单而实质则更加复杂的过程。如管理方式从管户制到管事制，再到管事制与责任区相结合的变化等；从对税收执法权的约束来看，是从税收执法权集中于专管员，向在专管员之间逐步分解，再到权力在税收管理员和国地税机构之间分解的过程。3、税收征管模式的发展变革是探索解决实践中存在问题的结果理论是抽象的，而实践是鲜活而生动的，税收征管模式的演进正是理论与实践相结合，对一些重大问题妥善解决的结果。实践证明，征管模式的设计要避免理想化。只有不断发展变化的事物，没有永恒不变的征管模式。一定时期的征管模式只是对一个阶段税收征管工作的总体目标和管理方式作出的原则规定，征管模式变革中的不切实际的理想化设计只能将税收征管工作引入歧途。在具体的设计过程中，应处理好需要与可能的关系问题，防止用扩张的税收征纳成本换取税收征管效率，最大限度地在税收信息化建设中节约人力、财力、物力，做到量力而行，积极稳妥。在内容的规定上，应充分体现法制原则，使电子申报等多元化申报方式在法律上有可靠的依据。税收征管模式的实施要避免认识僵化。能够实现的管理模式才是有用的管理模式。税收管理模式并不能完全取代具体的管理形式和方法，因此，对管理中的具体问题应具体分析，避免生搬硬套。比如，对计算机网络技术和税收管理组织两个重要的管理要素的关系认识上应防止片面性和孤立性。管理组织中，结构设置、职责划分、人员配备都应充分考虑计算机网络技术的应用程度。同时，管理组织的层次和环节的多少，又反过来影响计算机网络技术作用的发挥。在税收管理系统的建立与运行上，应使其融入社会公共管理系统之中，抓住国家建立电子政府的契机，争取统一数据采集、加工、传输的标准，扩大信息交换，增强信息共享和利用程度，实行部门间信息有机衔接，避免因数据采集标准不同，而引起的信息资源的重复建设和浪费。在推进税收征管信息化建设的方法和步骤上，应充分考虑各地社会经济发展水平，既要整体推进，又要突出重点；既要规范统一，又要因地制宜，使新的税收征管模式在符合实际的信息化建设轨道上健康运转。三、税收征管模式的发展方向龙源期刊网税收征管模式的发展与社会整体管理水平的提高是同步的，它的发展方向代表着税收管理的发展方向。1、纳税服务将进一步加强纳税服务已经成为世界各国现代税收征管发展的新战略、大趋势。为了加强纳税服务工作，国家税务总局设立了纳税服务司，相应的机构也将陆续在全国各级国地税机关成立，纳税服务在我国税收历史上受到了空前的重视。服务也是管理，服务有助于管理。为纳税人提供便捷、优质、高效的税收服务，寓管理于服务之中，不仅是现代国际税收管理的潮流，更是我国《征管法》对税务机关提出的法定义务。在现代市场经济条件下，纳税人和税务机关作为涉税的两个不同主体，两者关系是平等的。纳税人有得到良好公共服务的权利，其中包括良好的税收征管服务。因此，纳税服务应寓于税收征管职能之中，做到执法与服务的统一。在提高纳税服务水平方面，一是将更加注重对纳税人个体的尊重。纳税人因年龄、性别、受教育程度和职业等不同，会表现出不同的税收遵从度，同时纳税人的不同道德观念、价值取向和风险偏好对其税收遵从决策的影响也是不同的，因此，税收管理应倡导以人为本，根据纳税人的不同特点制定分类的具有个性特色的纳税服务方案。二是应制定保障纳税人权利的专门法律，以法的形式赋予纳税人与义务相对等的权利。三是将更加重视税收宣传和教育，不断提高全社会的纳税意识。学习西方国家的纳税人“客户”管理方法，以纳税人为中心，为其提供广泛、周到、形式多样的税法宣传和免费咨询服务，不断提高纳税人的纳税意识。同时，广泛使用信息网络等现代化技术手段和方式，提高税法宣传的成效。2、信息支撑将进一步有效税收征管模式的变迁，其实质是在一定技术条件下税收征纳活动的内容及其在征纳主体间分布的变化。建国以来，我国税收征管模式实现了从税务机关“外出下户、分散征收”向“集中征收、集中服务”的巨大转变，改变了数千年来下户征税的历史定制，并在现代信息技术的支撑下从“有限集中征收”向“高度集中征收”渐进发展。随着税收信息化建设步伐的不断加快，税收征管业务的技术基础发生了革命性的变化，基于信息技术的智能化、自动化的巨量批处理管理信息系统突破了传统技术条件下的时空限制，为大幅度节约税收成本，改进税收征管模式提供了强大能力。目前我国税收信息化已经迈入全面深入发展的成熟期，税收征管信息技术平台和立于其上的税收管理已经基本实现了有机融合，获得了广泛的社会认可，今后应按照“一个平台，两级处理，三个覆盖，四个系统”的建设内容，一方面应继续大力推进网上申报、电话申报、银行卡申报等多种电子申报方式，大力推进财、税、银、库联网，最大限度地方便纳税人及时快捷申报纳税。同时，进一步完善以查询、办税、催报催缴、投诉受理等内容为主的应用系统建设，使信息技术渗透到税收征管的各个层面；另一方面应充分重视信息数据的管理，保证信息在税收征管中的运用质量，满足税收数据在税收查询、税源分析、报表、统计、监控以及预警等方面的需求，使信息技术在方便纳税人、提高办税质量和效率、降低税收成本、提高税收征管水平等方面的作用发挥更加有效、稳定。龙源期刊网、税务稽查将进一步规范一是科学界定“税务检查”和“税务稽查”的工作范围。征管部门主要负责纳税评估以及税务检查，包括日常检查、税务清算、失踪户与漏征漏管户的调查清理、个体税收专项检查等；稽查部门主要负责偷税举报案件以及重大税务违法案件的稽查工作，包括征管部门在纳税评估和日常检查中按规定程序移交的各类案件。二是探索更高层面的一级稽查。随着信息技术的发展，在省辖市甚至省级局范围内信息高度共享，使更高层次的稽查体制的变革成为可能，可按照权责一致、精简效能和权力制衡的原则，探索建立以“统一选案、属地实施、集中审理、分级执行”为特征的更高层面的一级稽查体系。三是建立国地税稽查一体化体系。在稽查部门实施独立化、专业化的基础上，国地税稽查部门可探索建立“统一进户、各税统查”的稽查模式甚至实现国地税稽查机构合并，解决多头重复检查、缺乏统一协作的问题。四是通过信息化网络实现征管、稽查部门的双向信息反馈，明确征管、稽查部门间的工作衔接要求，达到相互协作、配合，共同提高税收征管质量的目的。4、税收社会化管理将进一步拓展充分利用社会资源，使税收管理社会化是经济发展到一定阶段的产物，也是社会文明进步的标志。税务代理是实现纳税服务社会化的必经之路，它是税收管理的必然延伸和有益补充。我国的税务代理刚刚起步且很不规范，税