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第一章绪论一、行政管理学的概念（一）行政的概念。–最广义行政说：行政是指国家所有机关（包括立法、司法、行政系统所属部门）和所有企事业单位的计划、决策、协调、人事、后勤事务等活动的管理与处理。–广义行政说：行政指一种与政治相分离的，为了实现国家目的的执行活动。–狭义行政说：行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的公务活动。（二）行政管理的概念。–1、行政管理学又称为公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学等。其英文名称PublicAdministration或Administration。–行政administration和管理management是有区别的。行政本身即包含管理的意思，但它主要是和政府或行政机关的活动有关，而管理除指一般性管理之外，主要和工商企业的活动有关。行政管理指国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的组织活动。它包括如下的要点：–1、行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。如国务院和地方各级人民政府。（谁管理）–2、行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。（管什么）–3、行政管理活动的根本原则是依法管理。（怎么管）（三）行政管理学的研究目的。–1、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；–2、为政府公共行政管理提供恰当的制度设计；–3、研究如何提升政府公共管理的水平；–4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。三、行政管理学的形成与发展（一）西方行政管理学的产生与发展1、早期公共行政研究时期。指从1887年威尔逊(普林斯顿大学校长28任美国总统)发表《行政学之研究》一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期。–这一时期国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。–1887年，美国学者伍德罗·威尔逊：《行政学之研究》一文，“行政学”作为一个行政管理学的概念，标志现代意义上的行政学在西方的产生；–1900年，美国学者古德诺：《政治与行政》一书，提出政治与行政分离的主张，促成了行政学从政治学中分离出来。–在这一时期里，行政管理学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响。2、传统公共行政研究时期（以1911年美国人泰罗的《科学管理原理》一文至20世纪30年代）。–科学管理之父—泰勒（标准化的工作环境、工作方式、工作流程来提高工人的效率）；–管理理论之父—法约尔（管理的十四项原则；管理的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制）；–组织理论之父—韦伯（官僚组织理论：等级制原则、人员考试任用、书面形式的规章制度、非人格化的管理、固定的薪酬、据工作成就升迁和奖惩）。–管理上强调标准化管理，注重效率的提高，忽视人的尊严和行为的研究。（采用胡萝卜加大棒的方式管理人）行政管理学的研究强调要实现行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化。系统地提出了行政管理学的研究对象、内容和方法。3、修正公共行政研究时期（20世纪30年代至20世纪60年代）–两次世界大战期间的行为科学研究兴起，强调从人的作用、需求、动机、相互关系和社会环境等方面研究其对管理活动及其结果的影响。–1927－1932年梅奥的霍桑试验–马斯洛的需求层次理论。•其中•生理需要——是人的饥、渴、生育等基本生理机能•安全需要——泛指广义的安全。如职业、劳动、心理、环境等方面的安全•社交需要——包括友谊与归属感•尊重需要——包括自我尊重（自信心、自豪感和胜利感）与社会尊重（能力、成就得到社会的认可）•自我实现的需要——指人们发挥潜能、实现社会抱负的需要生理需要安全需要社交需要尊重需要自我实现需要1.生理需要2.安全需要3.社交需要4.尊重需要5.自我实现需要–麦克雷戈的“X-Y理论”：反映了人性论的基本问题。•“X理论”：认为人的本性是好逸恶劳、不负责的，应以严格的规章制度进行管理；•“Y理论”：认为人的本性是勤劳和负责的，关键在于引导狼性文化与柔性关怀–行政理论发展强调政治与行政的配合；民主与效率的一致；以人为本的行政观；重视非正式组织。4、整合公共行政研究时期（20世纪60年代）–管理理论有社会系统学派、决策理论学派、系统管理学派、经验主义学派、权变理论学派等等，理论学派林立。–最显著的特点：把社会科学、自然科学的最新成果广泛应用到行政管理的研究中来，使行政管理日益成为一门多学科相互交叉、相互渗透的综合性学科。生态行政学、新公共行政学、公共政策分析等出现。第三章行政职能第一节行政职能概述一、现代行政职能问题的由来和发展（一）由来——罗斯福“新政”（1）历史背景：1929-1932年资本主义世界经济危机（2）“新政”的主要内容：“伸出看得见的手”a、扩充总统的立法职能；b、扩充总统的行政职能：建立总统办公厅和各种辅助机构，总统直接领导预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会c、扩充总统的经济职能：设立田纳西河流域管理局等经济管理机构；第一次规定联邦政府对华尔街（WallStreet）的管制；由政府承担巨大的公共工程开支并进行工程监管。（3）“新政”的实施成果：重新振兴了美国经济，政府干预经济和社会事务成为共识（二）“东亚经济奇迹”：后发展国家政府行政职能的体现（1）普遍的政府主导型经济发展战略（2）“官-产-学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制。（3）“良性互动”：民众大力支持（4）经验：后发展中国家政府导向型经济发展战略有其必然性（三）“东亚金融危机”：后发展国家政府行政职能的纠正“东亚金融危机”事实上是“公共政策”的危机–未能及时有效地调整政府的职能和公共行政的管理方式、改变经济增长的方式。体制僵化、政策缺乏前瞻性、行政能力低下，是东亚金融危机的主因之一。二、行政职能含义国家行政机关和法律法规授权的其他社会公共组织在依法对国家及社会公共事务实施管理和服务时所负有的职责和发挥的功能。四、有关行政职能问题的争论（一）政府与市场的关系涉及到政府的经济职能，市场失灵和政府失灵问题是核心问题。1、市场失灵：MarketFailures–因为市场局限性和缺陷所导致资源配制的低效率。A、垄断：完全竞争假定在经济运行中存在独占、寡头垄断、过度竞争等问题，结果会损害社会效率；B、公共产品：“具有非竞争性或非排他性”，如国防、清洁的空气C、外部性问题：污染、教育；D、信息不对称问题：二手车市场、医疗；E、公平问题：义务教育、房地产；F、偏好不合理：毒品；G、经济周期问题跳过2、政府失灵：GovernmentFailuresA、缺乏激励机制。薪资弹性小，晋升比较注重资历。B、垄断是政府无法克服的弱点。C、政府的政绩不易直接评估。3、政府干预政府干预要遵循以下原则：–A、政府与市场不能互相替代。–B、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。–C、政府干预也必须讲究成本效益。四、效率（Efficiency）和公平（Justice）的关系1、公平和效率的含义：曼昆（GregoryMankiw）A、效率是社会能从稀缺资源中获得更多的东西，即产出最大化；B、公平是经济成果在社会成员中的平等分配；C、效率是如何使经济蛋糕变大，平等是如何公平分配经济蛋糕；2、公平和效率的争论：三种争论A、效率优先论：效率是个人勤奋的结果，直接反映出个人的努力程度，多劳多得；效率反映了公平。B、公平优先论：–对财产、信息、社会关系、教育程度的占有，严重破坏“机会均等”原则，形成事实上的权利不平等。–市场从来就不是按照个人对社会的实际贡献评价和支付报酬的。如资本市场。C、效率公平平衡论：以最小的公平代价换取最大的效率结果。在混合经济的基础上建立一种兼顾公平与效率、结果均等与机会均等的制度。“初次分配注重效率，再分配注重公平。“初次分配是指企业单位内部的分配，其依据主要是效率原则再分配是指在初次分配的基础上，政府通过税收、政策、法律等措施，调节各收入主体之间现金或实物的分配过程。如何解决？第二节政府行政职能的转变一、行政职能的主要内容–按照按作用的领域划分：包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。–1、政治职能：•A政治统治职能。•B保卫国家主权的职能。•C民主职能。2、经济职能：A规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；B对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能；C生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能；D管理国有资产的职能3、文化职能：A、意识形态职能；B、发展科学技术和教育职能；C、发展文学艺术和体育职能韩国申报的江陵端午祭巴黎时间2005年11月24日被联合国教科文组织正式确定为“人类传说及无形遗产著作”。4、社会职能：政府的社会职能是指政府除政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。–A、维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能；–B、确保社会公平分配；–C、环境保护的职能；–D、社会保障职能。•一个国家的社会保障制度，至少应当包括社会保险、社会救济或者国家救济、社会福利、公共医疗卫生事业等几方面的内容。此外我国还建有失业保险、工伤保险制度和生育保险制度等。二、我国行政职能转变的历史必然性（一）行政环境发展变化的必然要求–（1）适应经济体制改革的要求：计划到市场的转换–（2）适应政治体制改革的需要：还政于民，减政放权–（3）适应WTO体系规则的需要：政府管理模式与国际接轨（二）政府机构改革的重要前提和基础：职能——机构（三）行政管理科学化和技术手段现代化的必然结果（四）顺应世界各国行政职能不断发展变化的趋势（五）提高政府工作效率，防止、遏制、减少政府腐败现象的发生三、现代政府行政职能的特点（一）不断提升社会服务职能：“管制”向“服务”转变（二）行政职能日益社会化：“全能”向“有限”转变（三）地方政府作用加大：“集权”向“放权”转变（四）行政管理日益法治化：“人治”向“法治”转变四、我国现阶段政府行政职能的转变（一）行政职能重心的转移：经济职能和社会服务职能的地位上升（二）行政职能方式的转变：经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合（三）行政职能关系的转变：1、理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系–必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系2、理顺政企关系–A、所有权和经营权分开–B、理顺产权关系，政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开4、理顺政府与社会关系：–A、在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；–B、在管理模式上，“小政府、大社会”；–C、在管理方法上，间接的以法律为主的方法；5、理顺政府内部各职能部门关系：明确职责分工第一节概述一、行政组织概述(一)行政组织的涵义。组织是为实现某一共同目标的一群人通过分工与合作，运用不同层次的权力与职责，按照一定的方式所组成并与外部环境相适应的有机结合体。第四章行政组织行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。(二)行政组织的特征。政治性发展性权威性社会性法制性系统性第三节我国行政组织一、我国行政组织的层级划分1、全国行政层次划分（五层）中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省辖市政府（设区市政府）县、自治县、县级市政府乡（镇）政府国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。国务院办公厅是国务院综合性日常办公机构，负责处理国务院的日常工作，与27个组成部门是并列关系；国务院直属机构的行政地位低于部、委、行、署，其设立、撤销或变动由国务院会议讨论决定。国务院议事协调机构和临时机构与国务院办公厅、国务院部委既没有上下级关系，也不是并列关系。二、我国的行政组织改革（即机构改革）我国行政组织体制弊端：政企不分，政府干预市场，市场难以发挥基础作用主要依靠行政手段管理经济、社会事务政府机构庞大、官僚主义严重。第五章行政领导•一、行政领导的涵义•（一）领导的概念•领导：领导是领导者在各种环境