政府执行力

2005年9月第12卷第5期上海大学学报(社会科学版)收稿日期:2005-01-21作者简介:莫勇波(1969-),男,广西岑溪人,中山大学政治与公共事务管理学院博士生。政府执行力刍议莫勇波(中山大学政治与公共事务管理学院,广州510275)摘要:对政府执行力的研究具有紧迫的理论意义和现实意义。执行力的涵义首先源于对行政法意义上执行力的理解以及对企业管理上执行力概念的解释,它主要是指政府组织有效地执行公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。政府执行力的主要构成要素及影响因素包括政府执行主体、执行资源、执行制度以及执行环境,各要素之间的优化组合,有利于政府执行力的生成及提高。关键词:政府;执行力;意义;溯源;构成中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1007-6522(2005)05-0079-05一、政府执行力研究的意义和必要性政府执行力是政府不可忽视的核心要素,也是政府组织履行职责、提高自身存在合法性的重要前提。这一点早就为早期的公共行政学家所认识,古德诺在上个世纪初就提出了政治行政“二分法”的理论,他指出,“政治与指导和影响政府的政策有关,而行政则与这一政策的执行有关”。[1]政府乃负责行政的机关,必须执行国家的政策。古德诺的这些论述深刻地揭示了政府的主要功能和必须承担的主要任务,即“执行”,为现代政府组织理论奠定了基础。“现代组织理论之父”韦伯在其所提出的科层制组织理论中,把政府组织塑造成忠实执行国家意志的官僚机构,而组织内的各级官员都必须具备忠实执行政策所需的专业知识与技能背景,从而也充分强调了政府作为国家最大的执行机构中执行能力的重要性。实际上,任何政府都应该是一个能够执行国家意志(包括法律、政策、决策、法令)的政府,否则它就会失去了存在的合法性基础。从这个意义上说,作为执行国家意志所必须具备的执行力,是一个政府组织存在和延续的必然前提和内在要求之一,具有强大执行力的政府,能够有效地执行国家的政策,从而在较大程度上满足统治阶级的需要和公众的要求,而执行不力的政府则往往因为无法有效执行国家政策而面临着主权者的信任危机。当前,不少政府组织或许拥有完整的管理制度和众多规范,但往往由于缺乏高效执行力,无法履行正常的执行任务,使制度的威信荡然无存,也使得组织自身的运行受到严重影响。关于政府执行力的重要性,目前也已为我国的不少学者所认识,如台湾中山大学教授韦端就曾说过,“最近执行力成为企管界的最新流行议题,于是政府的政策执行力以及执行成果,也就成为各界探究的对象。长久以来,政府存在重计划、轻执行,重预算、轻决策的流弊,应该趁这一波强调执行力的浪潮,作一匡正,使人民真正能在政府政策的照应下,得到实质的福祉”。“施政如果出问題,显然是执行力的差错,造成媒体所指陈的‘政策空转、无商不艰、民心涣散’”。[2]政府执行力的低下,是造成政策无法落实,人民艰困、民心涣散的主要原因。我国大陆学者对于执行力的重要性也有阐述,如陈锦文就从实现政府的有效性上论述了政府执行力的重要性,他指出,“政府的有效性以适应社会与经济的快速发展,满足人们物质与精神需求为最终目的。不同的政府组织在同样的时代背景与行政环境中,在同样的政治远景与政治战略下,对社会与公民体现的有效性却不能一概而论。其关键因素是是否具备政治执行力”。[3]政府对政治层面的政策决策的执行力,决定着政府的有效性。解洪对此也撰文指出,“贯彻落实十六届四中全会的决定,关键在于全党的执行力,尤其是作为决策者、执行者的各级干部的执行力。这是提高党的执政能力的必经之路,是至关重要的突破口”。[4]党政部门干部的执行力,是决定着政府能否有效执行上级政策的关键要素。这一切都说明,我国一些学者已逐步认识到政府执行力的重要性。目前,政府执行力问题也已引起一些地方领导人的重视。总之,无论是学术界还是实务界,都已认识到政府执行力的重要性,这也使得我们对政府执行力的研究具有紧迫的理论意义和现实意义。二、政府执行力的概念溯源和特性阐析“执行力”这一概念最早被运用于行政法学领域,完整的叫法为“行政行为的执行力”。关于行政行为执行力的概念,国内外普遍认为是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。一方面,有学者认为具体行政行为的执行力即为“强制力”,如日本著名公法学者南博方[5]及台湾学者张载宇。[6]另一方面,有学者认为,行政行为的执行力是指具体行政行为所具有的强制执行的法律效力,如罗豪才。[7]据此,就有人将具体的行政行为,如行政处罚执行力解释为“行政处罚的执行力,是指行政处罚一经依法作出,便立即产出相应的法律后果,被处罚的相对人必须在规定的期限内实际地履行行政处罚所规定的义务。如果相对人不执行或不完全执行行政处罚,那么,作出行政处罚的行政机关有权采取相应的行政措施强制执行,或者申请人民法院强制执行。工商行政管理机关依法作出处罚决定后,该处罚决定便有了法律执行力”。[8]“执行力”这一概念在近年来被广泛应用于工商企业管理领域。其执行力涵义首先起源于对商业领域“执行”概念的解释。拉里·博西迪和拉姆·查兰在《执行———如何完成任务的学问》一书中认为,“从最基本的意义来说,执行是一种暴露现实并根据现实采取行动的系统化方式”。[9]美国通用电气公司(GE)前任董事长兼首席执行官韦尔奇认为“所谓执行就是务实运作的细节”。而IBM前任董事长郭士纳认为,“执行就是把战略转化为行动计划,并对其结果进行测量”。这里的“执行”主要指的是企业的日常事务的运作和对战略计划的执行。关于何为“执行力”,美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩在其《执行力》一书中指出,“执行力是一整套行为和技术体系,它能够使公司形成独特的竞争优势”。[10]执行力能够使公司的人员、策略、营运等三大核心流程有机地结合起来,从而使公司能够群策群力、万众一心,完成任务。我国学者周永亮则认为,“在形成了决策、制订了具体的计划之后,达成目标的具体行为就是执行,而确保执行完成的能力的手段构成了执行力”,“执行力是指企业贯彻落实领导决策及时有效地解决问题的能力”。[11]另一学者魏中龙则认为,“企业执行力,是指企业的各个管理层次、各个经营单位、各个岗位的员工贯彻执行经营者制定的战略决策、方针政策、制度措施、方案计划和实现企业经营战略目标的能力”。[12]综上所述,企业管理领域的执行力主要是指企业在日常运作过程中,执行企业战略计划的能力及技术体系。随着形势的发展,执行力的理念日益向经济、政治、社会、文化等领域渗透,并不断被赋予新的内涵,是认识的再一次飞跃。当前,尽管人们从理论上对执行力有不同的阐释,但其核心思想都把执行力定义为组织所蕴含的能够把思路、战略、决策、规划与部署付诸实施的能力。笔者认为,要系统理解行政领域“政府执行力”的概念,首先必须弄清政府“执行”这一概念。纵观公共行政理论发展的历史沿革,我们就会发现,在公共行政学领域,政府“执行”一词有广义和狭义两种解释,从广义上说,政府“执行”一词,指的是政府行政(也就是所谓的“行”),即包括政府机关的全部行政活动。现代公共行政学的创始人威尔逊就说过,“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动”,[13](P16)古德诺更是提出“政治与指导和影响政府的政策有关,而行政则与这一政策的执行有关”的论断,他甚至直接引用了《法国行政辞典》的解释,将行政定义为“从事政府意志的执行和普遍利益规划的执行”。[13](P28)这说明,在公共行政学初创阶段,行政学家们都把政府行政理解为对国家意志及政府意志的执行,执行是政府行政的主要内容和主要形式。据此,詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F·凯特尔也提出,“难道整个公共行政领域不就是关于政府项目管理并由此而与执行有关的吗?从广义来讲,确实如此。只要人们从事政府管理,他们就会担心执行”。[15]从狭义上说,政府“执行”一词,主要是指政府有关政策决策的执行活动,不少政策学家都同意这一解释,如C·琼斯就说过,政府的执行活动主要是对公共政策的执行,而“政策执行乃是将一种政策付诸实施的各项活动;在诸多活动中,又以解释、组织和施用三者最为重要”。[15]最早将政策执行问题引入学术研究领域的美国政策学家普雷斯曼和韦达夫斯基则将执行解释为“在目标确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程”。[16]政府“执行”概念的广义和狭义解释,决定了“政府执行力”也有广义和狭义两种概念,从广义上说,政府执行力是指政府组织执行日常事务方面的执行力;而从狭义上说,政府执行力则是专指政府组织执行政策决策方面的执行力。政府执行力是行动力、操作力和实现力。至于如何理解政府执行力中的“力”,笔者认为,首先,它是指“能力”,即组织运用各种执行方法、策略、手段、技术的去完成执行任务方面的能力,它包涵着多种能力,如领悟能力、计划能力、指挥能力、控制能力、协调能力、判断能力、创新能力等等。其次,它更是一种“力量”。《现代汉语大词典》认为,“力量”既包括“能力”,还包括“力气”、“功力”、“作用、效力”,具有更广泛更深入的内容。再次,它是一种“合力”,它是政府机构内部各种力如“理解力”、“实施力”、“激励力”、“计划力”、“决断力”、“协调力”的综合体,以及政府内执行人员、机制、资源综合发生效应时的力量。构成执行力的各种要素包括组织、人员、财物以及环境、制度等无一不制约和决定着执行力量与功能的大小。综上所述,就笔者所理解,作为政府行政管理意义上的政府执行力,可解释为在政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施方案,并对政府的各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效的使用、调度和控制,从而有效地执行实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。三、政府执行力的构成要素及其相互作用政府执行力作为政府所具有的内在的能量,其来源和构成要素是什么呢?汉密尔顿指出,“使行政部门能够强而有力,所需要的因素是:第一,统一;第二,稳定;第三,充分的法律支持;第四,足够的权力”,[17]汉密尔顿主要从政府自身机构的层面上指出政府能力的来源和结构。国内有学者认为,政府内在能力的强弱,主要与政府组织结构的严密性、制度规范的有效性、人员素质的优良性和财力资源的基础性四因素密切相关的。[18]另有学者认为,政府的人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、信息资源、制度资源构成了政府能力,它们分别以人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力、协同力的形式发挥作用。[19]这些观点对于我们研究政府执行力的构成要素及来源有积极意义。笔者认为,政府执行力贯穿于政府执行活动的始终,有着各种外显的表现形式,比如,在政府执行活动前期,政府执行力主要表现为认知力、领会力、预测力、计划力等;在执行活动中期,政府执行力主要表现为指挥力、控制力、决断力、应变力、沟通协调力、资源整合力等;而在执行活动后期,政府执行力则表现为评估力、调整力、问责力等。从系统论的角度来考察,政府执行力可有以下几个方面的构成要素和能量来源:1.政府执行主体“主体”这一概念本是一个哲学范畴,一般是指具有行为目的、行为意识和行为能力的人和组织。当前我国政府执行的主要承担者为各级政府及其部门,因而政府执行主体主要指政府组织内部负责执行有关任务,如执行政策决策、上级决议决定以及政府日常事务的政府执行组织及其人员。实际上,由于组织是由人组成的,构成组织的核心要素是组织成员,即人,因而可以说,政府执行主体主要指的是人,或由人组成的群体组织。政府执行主体是执行活动的重要因素和执行力量的重要来源,发挥着核心作用,政府执行主体的能力高低,往往也是决定执行力其它要素如执行资源、执行机制能否高效运作的主导因素。2.政府执行资源在经济学家眼中,“资源”主要指的是“投入生产活动的‘生产要素’的总和,如资本、劳动力、技术、自然资源等”。[20]而作为政治学意义上的“资源”,“既包括作为支配政治体系的物质工具的物质资源及其在生产过程中可以利用的自然力等配置资源,而且更包括作为政治体系对人类自身的活动行使支配的