搜索
二、财政支出绩效评价的国际经验1、财政支出绩效评价的产生、发展历程有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程：一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。1、财政支出绩效评价的产生、发展历程有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程：一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。总起来说，近代财政支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度，主要特点是对公共支出的合法性和合规性进行审查。20世纪的凯恩斯革命为政府扩大其职能提供了强大的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支出绩效评价除了原有的审计内容外，已开始关注对政府财政支出的效率性和效力性进行审查。20世纪中后期，伴随着全球经济的滞胀和低效率以及全球化竞争的加剧，为摆脱政府公共管理的低效率和财政困境，在全球范围内掀起了一场政府改革的浪潮，这种被称为新公共管理运动的改革内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改革以及加强政府公共活动的绩效管理。而强调对财政支出的绩效评价也成为这场运动的一项重要内容。在这一时期，财政支出绩效评价改革的内容由过去鉴证式的事后评价，逐步过渡到对整个财政支出活动全过程的评价。评价的目标也由过去的为公共部门财务工作提供审计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性；并试图通过评价发现问题，为公共部门改进工作提供决策建议和依据。目前，世界许多国家都在研究和采用各种公共支出管理的理论和方法。许多国际组织和公共政策研究机构也在做这方面的研究和实践工作。其中，公共支出绩效评价的理论较为成熟、实践较为普及的国家主要有美国、英国、澳大利亚等国。2、美国财政支出绩效评价实践从19世纪开始，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了从事政府审计的权威机构，来监督政府的收支活动。这一时期的审计主要是对财政支出合法性和合规性的审查，没有涉及到财政支出的合理性和效率性。到了20世纪，在1906年，美国纽约市成立了市政研究局，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高自治市政府效率的途径。1907年，纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了主要评价政府活动的投入产出、评价政府活动的结果的绩效评价体系。纽约市政绩效评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河。1927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书；1938年，Ridley和Simon合作出版了《市政活动的评价》；1947年，Simon出版了《管理行为—管理组织决策过程的研究》。这些著作都是政府支出绩效评价早期的研究成果。到了20世纪60年代，美国会计总署率先提出了以经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)为主体的“3E”评价方法。所谓“经济性”考虑的是投入成本的降低程度;所谓“效率性”考虑的是所获得的工作成果与资源消耗之间的对比关系;所谓“效果性”考虑的是政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府预定的目标,在多大程度上满足了公众的需求。在这一时期，美国国防部实行了计划—项目—预算系统(PPBS)。这个系统要求政府部门仔细评估各自的使命和职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，并作量化评估。20世纪60年代后期，美国城市学院与政府、非组织营利组织合作，着手提供计划—项目—预算系统所要求的评价数据。由于政府在社会中所追求的价值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，因此后来又加入了“公平（equity）”指标，发展为“4E”。另外，由于政府公共部门的非盈利性和软目标性，使得政府投入的产出难以量化。为了避免“3E审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计；软性指标是由社会大众对政府的评价，例如定期调查发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。1972年,美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。1973年，美国的尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共部门的绩效评估科学化、规范化、经常化。1979年，美国国家管理和预算办公室制定了《关于行政部门管理改革和绩效评价工作》。该文件规定，联邦政府所有的行政部门和机构都必须对其公共活动的过程和实施结果进行效益评价，目的是提高政府的公共行政效能，优化公共支出的使用效益。1、财政支出绩效评价的产生、发展历程有两条逻辑思路可以用来理解财政支出绩效评价的产生、发展历程：一是伴随着社会政治理念、政治制度的演进，财政支出绩效评价存在一个逐步获得重视的过程。由于财政支出绩效评价实际上是对政府行为的评价，因此，财政支出绩效评价制度的建立及其特性会受到社会政治经济制度的制约。具体地说，一定时期的政府公共管理模式决定了财政支出绩效评价的内容和形式。二是伴随着相关科学技术的产生与发展，财政支出绩效评价的理论与方法也有一个发展历程。财政支出绩效评价制度涉及现代管理科学、制度经济学和公共财政学等科学，是多种现代科学理论在公共财政管理领域的具体运用。同时，由于财政支出绩效评价还涉及许多数据的处理，因此也需要较高的数理统计及计算技术的支持。总起来说，近代财政支出绩效评价思想萌芽于工业革命完成后所建立的国家审计制度，主要特点是对公共支出的合法性和合规性进行审查。20世纪的凯恩斯革命为政府扩大其职能提供了强大的理论支撑，随着政府职能的逐步扩大，此时的财政支出绩效评价除了原有的审计内容外，已开始关注对政府财政支出的效率性和效力性进行审查。20世纪中后期，伴随着全球经济的滞胀和低效率以及全球化竞争的加剧，为摆脱政府公共管理的低效率和财政困境，在全球范围内掀起了一场政府改革的浪潮，这种被称为新公共管理运动的改革内容主要包括公共服务的市场化改革、政府内部管理改革以及加强政府公共活动的绩效管理。而强调对财政支出的绩效评价也成为这场运动的一项重要内容。在这一时期，财政支出绩效评价改革的内容由过去鉴证式的事后评价，逐步过渡到对整个财政支出活动全过程的评价。评价的目标也由过去的为公共部门财务工作提供审计式的鉴证和报告发展到评价公共支出的效率性；并试图通过评价发现问题，为公共部门改进工作提供决策建议和依据。目前，世界许多国家都在研究和采用各种公共支出管理的理论和方法。许多国际组织和公共政策研究机构也在做这方面的研究和实践工作。其中，公共支出绩效评价的理论较为成熟、实践较为普及的国家主要有美国、英国、澳大利亚等国。2、美国财政支出绩效评价实践从19世纪开始，随着西方各国民主意识的不断增强，西方国家先后建立了从事政府审计的权威机构，来监督政府的收支活动。这一时期的审计主要是对财政支出合法性和合规性的审查，没有涉及到财政支出的合理性和效率性。到了20世纪，在1906年，美国纽约市成立了市政研究局，开始对政府绩效评价进行研究，探索提高自治市政府效率的途径。1907年，纽约市政研究局首次把以效率为核心的绩效评估技术应用到纽约市政府，运用社会调查、市政统计和成本核算等方法和技术,建立了主要评价政府活动的投入产出、评价政府活动的结果的绩效评价体系。纽约市政绩效评价的实践开创了公共部门绩效评价的先河。1927年，Ridley出版了《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书；1938年，Ridley和Simon合作出版了《市政活动的评价》；1947年，Simon出版了《管理行为—管理组织决策过程的研究》。这些著作都是政府支出绩效评价早期的研究成果。到了20世纪60年代，美国会计总署率先提出了以经济性(economy)、效率性(efficiency)、效果性(effectiveness)为主体的“3E”评价方法。所谓“经济性”考虑的是投入成本的降低程度;所谓“效率性”考虑的是所获得的工作成果与资源消耗之间的对比关系;所谓“效果性”考虑的是政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府预定的目标,在多大程度上满足了公众的需求。在这一时期，美国国防部实行了计划—项目—预算系统(PPBS)。这个系统要求政府部门仔细评估各自的使命和职能，收集投入、产出以及与部门目标有关的信息，并作量化评估。20世纪60年代后期，美国城市学院与政府、非组织营利组织合作，着手提供计划—项目—预算系统所要求的评价数据。由于政府在社会中所追求的价值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突，因此后来又加入了“公平（equity）”指标，发展为“4E”。另外，由于政府公共部门的非盈利性和软目标性，使得政府投入的产出难以量化。为了避免“3E审计”的片面性，美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成，硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计；软性指标是由社会大众对政府的评价，例如定期调查发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。1972年,美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。1973年，美国的尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共部门的绩效评估科学化、规范化、经常化。1979年，美国国家管理和预算办公室制定了《关于行政部门管理改革和绩效评价工作》。该文件规定，联邦政府所有的行政部门和机构都必须对其公共活动的过程和实施结果进行效益评价，目的是提高政府的公共行政效能，优化公共支出的使用效益。20世纪80年代，里根政府执政期间，在自由经济思想的影响下，对公共支出绩效评价的实践更是在全国范围内被推广，评价的范围也由原先的公共支出领域扩展到几乎所有的公共政策领域。20世纪80年代，美国俄勒冈州(Orengon)成立俄勒冈进步委员会。该组织积极推广实施政府财政支出绩效的“标杆管理法”。标杆管理法本来是私人企业的一种管理方法。其基本原理就是将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些在行业中领先的、最有名望的企业的关键业绩行为进行比较与评价，主要是分析这些基准企业的绩效形成原因，在此基础上建立企业可持续发展的关键业绩标准及绩效改进的最优策略的程序与方法。与“3E”评价法相比，标杆管理法的优点主要体现在：（1）在指标体系构建上更加全面与完善。标杆管理的指标体系除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估，政府在公益性活动中所作努力的指标等。标杆管理法本来是私人企业的一种管理方法。其基本原理就是将自身的关键业绩行为与最强的竞争对手或那些在行业中领先的、最有名望的企业的关键业绩行为进行比较与评价，主要是分析这些基准企业的绩效形成原因，在此基础上建立企业可持续发展的关键业绩标准及绩效改进的最优策略的程序与方法。