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公共管理学教师：雷平办公室：教4－305第三讲公共管理的过程第一节公共管理问题的确和目标的确立第二节公共管理运作方案的决策第三节公共管理运作方案的实施和修正第四节我国现行公共决策体制的问题第一节公共管理问题的确和目标的确立1、社会问题转变为公共管理问题的条件——确诊问题是什么，它为什么会发生。——问题的重要性是什么，也就是解决它有何社会意义，对社会生活有何影响。一、公共管理问题的出现与确认——对问题加以比较，在各种问题中选择最重要、最急需解决的问题。——对现实条件的把握，以使那些“应该”解决和“能够”解决的问题得到最有效的解决。二、确定公共管理问题的主要方法1、直接的调查方法2、间接的调查方法问卷法访谈法单个面谈访问公众代表座谈会三、公共管理目标的确立1、确立公共管理目标的要求公共管理运作过程进入确定目标这一阶段，标志着公共管理运作方案的制定进入到实质性的构思阶段。在确立目标时，必须综合考虑多种因素：一要考虑社会需要和现实条件；二要考虑人们之间的各种利益关系；三综合人们利益的最佳方法；四效果预测，包括对目标实现障碍的估计。2、公共管理运作的具体计划一个可行的公共管理计划应能回答以下7个方面的问题：（1）公共管理机构必须做什么?（2）公共管理机构现在何处?（3）公共管理机构面临的问题主要是什么?（4）公共管理机构可能做些什么?（5）公共管理机构采用哪种方案?（6）方案实施中公共管理人员应该在何处?（7）如何了解公共管理机构的工作状况?3、公共管理计划的分类长远计划主要针对中期及其以上的目标而拟定。在长期计划中具体又包括三种类型：策略性计划是总体性的计划偶然性计划是考虑到具体环境和条件而制定的各种实际计划执行计划是具体的执行规划和意图短期计划主要针对一年及其以内的目标而拟定。短期计划通常只包括公共管理机构要做的各种具体工作。四、公共项目的目标管理法1、目标管理法的含义目标管理法是使每个时期所要达到的具体目标明确化的方法。在目标管理法中，项目总目标与公共管理目标一致，而项目总目标又划分为若干具体的小目标(即项目分目标)，项目分目标与项目总目标一致。在许多情况下，项目分目标又可能包含着许多具体的子目标，从而形成树状式的目标体系。2、目标管理法的利弊目标管理法的优点：（1）有利于管理工作的协调。（2）有利于减少盲目性和误导性。（3）有利于调动公共管理人员的参与积极性。（4）有利于对整个项目进行控制和监督。（5）有利于对实施状况进行评估。目标管理法的缺陷：（1）协调难度大。（2）目标易模糊。（3）人员要求高。第二节公共管理运作方案的决策一、公共管理运作方案的拟订1、公共管理决策的重要特点决策是决定问题的解决方法和途径的过程。在任何管理活动及管理活动的各个层次中都存在决策。问题一：决策是艺术创造，还是理性过程问题二：决策是封闭行为，还是公开行为问题一答案：公共管理决策是理性行为过程民主程度越高，公共管理决策的程序化越强关于决策主要存在两种观点：一种观点认为决策主要是直觉和创造性活动的结果，它主要表现为一种艺术活动。另一种观点认为决策是一个理性过程，它包括一些基本的思考步骤。由此，形成两种决策的类型：——程序式决策，是指遵循相对稳定的执行程序，不可能更改，最多在时间上发生变化。——非程序式决策，是指不遵循固定的程序，打破决策常规，带有极大的非理性和直觉色彩。这种决策常常是针对突发问题。公共管理中，由于大部分决策是集体作出的，分工负责和专业化使得管理人员个人只能在决策中起很小的作用，因而决策主要是程序式的理性行为过程。问题二答案：公共管理决策是公开化决策。公共管理组织是受社会公众的委托和授权来实施对社会公共事务的管理，其决策行为及结果应该充分反映社会公众的利益和要求，因此，公共管理的决策过程必须是公开的和透明的。公共管理决策公开化的意义：——实现社会公众参与的有效途径——预防公共决策失误的重要保证——对公共组织实施社会监督的基本前提公共管理决策的公开化应该在以下四个方面得到体现：（1）信息公开（2）主动沟通（3）积极回应（4）接受监督2、拟订方案的含义拟订方案指对决策目标进行深入的分析、假设、推理和判断，为实现决策目标而准备一系列行动方案的过程。3、拟订决策方案的特征围绕决策目标必须拟订多种方案如果只拟订一种方案，就无所谓“决”。“决”必须是在若干方案对比中进行的拟订方案的同时启动方案的检验和审定公共管理方案实施一旦失误，其消极后果十分严重。拟订的方案是以预见性来指导实践的所谓预见性，就是拟订方案时，不但要总结过去的经验，考虑现在的实际，还要估计未来，努力拟订出可行、可靠的方案。而公共管理决策所面临着大量新的社会问题，并没有现成的做法和模式，更需要科学性和预见性。3、拟订方案的作用为实现决策目标而寻求有效途径成为决策的间接来源和依据4、拟订方案的原则目的性原则——拟订备选方案时必须对准决策目标。可行性原则——对决策环境的各项因素进行深入分析，使方案的实施具有可操作性并有最大成功的可能。整体详尽性原则——要求拟出所有实际上可以实施的方案。互相排斥性原则——拟订的各个备选方案的内容应各自独立、相互排斥，不能只有形式上的不同而无实质上的不同。5、拟订方案过程的要求具体化多样化创新性1236、拟订方案的可行性分析可行性分析就是在拟订方案时，要根据实际情况，寻找并分析各种可能达到目标的决策方案，并根据决策环境的实际条件论证这些决策方案的优劣，以便让决策者从中选取令人满意的方案。二、公共管理方案的抉择1、方案抉择的含义方案抉择指决策者在对智囊团的制订的多种备选方案进行全面的对比和评价基础上，最终确立一个最满意方案的工作。——备选方案是各种思路的产物，各具特点，各有所长。——要善于决断、敢于决断。——选优时不能求全责备，不能过分追求理想化的十全十美的方案。2、方案抉择的作用抉择环节的重要职责对决策者的决策素质提出了严格的要求。方案的抉择过程实质上是备选方案的优化过程。科学合理的抉择是方案实施成功的基础。方案抉择在整个决策过程中处于关键地位3、方案抉择的原则全面性原则客观性原则对比优化原则可行性分析原则集体抉择原则4、综合分析方法综合分析是对各备选方案按照决策的要求作出或优或劣以及优劣程度的鉴定。综合分析的内容主要有两个：单项评价分析和总体评价分析。有利条件与不利条件的分析。––综合分析方法对方案鉴定的标准主要从三个角度来考虑：两类目标的实现程度代价与效果的比值积极影响和消极影响的比值从两类目标的实现程度来看——决策目标可以分为必须达到的目标和希望达到的目标从代价与效果的比值上看——如果取得的效果相同，那么，付出的代价越小的方案就越好；而如果所付出的代价相同，那么，取得的效果越大的方案就越好。从积极影响和消极影响的比值看——积极作用相同的方案，其消极影响越小的越好；反之，消极影响相同的方案，其积极作用越大的越好。5、方案抉择的结果多中选一仅有一个方案完全符合目标的要求，明显优于其它方案。合多为一在多个备选方案中取长补短，最终形成一个全新方案。重新拟定各个备选方案都存在明显弊端，很难将它们综合为一个令人满意的方案。要求有关人员重新拟定决策方案。暂缓抉择各个备选方案都不太成熟，决策者感到对决策问题胸中无数，短时间内难以拟定新的方案，因此只能暂缓选择方案。6、方案试点的必要性决策方案选定后并不等于决策过程的终结。公共管理中重大问题的决策，最好不要马上付诸实施，一般应先采取小范围试点，加以验证、补充和完善，然后再具体实施。三、备选方案的抉择标准——满意标准1、满意标准的内涵决策者在收集信息、拟定方案、选择方案和实施决策阶段都只能也只需要得到一定程度的满意，去寻求绝对的最优不仅是徒劳的、也是不必要的。2、决策标准只能是满意标准的原因首先，人们的认识规律具有渐进性特征，需要通过实践、认识、再实践、再认识的过程，才能逐渐形成完整准确的认识。其次，从理论上说最优结果的前提是列出全部的备选方案，但是，在实践中不可能列出全部方案，那么，也就无法证明在列出的备选方案中最后选出的方案是最优的。再次，在决策的各个环节都存在着价值判断，特别是公共管理决策中，由于受利益关系的影响，价值判断的作用更加突出。具体表现为：（1）在社会问题的界定和确立过程中受到价值评价的影响，在社会问题转化为公共管理运作方案的过程中，除了取决于这一问题本身的性质和影响程度之外，必然同时受到决策者价值评价的制约；（2）公共管理运作方案的决策不能脱离社会的文化背景，必然会反映一定社会的文化价值观念；（3）在选择和运用研究方法上也存在着价值评价的影响，研究方法的不同对所需资料的要求也不同，研究者受到研究时间和研究经费的限制，会对研究方法进行筛选和调整，结果使方案在很大程度上带有研究者个人的价值评价。第三节公共管理运作方案的实施和修正一、公共管理运作方案的实施公共管理运作方案的实施是一个完整的过程，它主要包括以下三个阶段：准备阶段：包括制订实施方案；思想准备；组织与人力的准备；财物准备。落实阶段：包括设置一定的指挥中心；加强沟通、协调工作，明确各级组织与人员的权责；实行有效的控制。评估阶段：对整个过程及其效果进行检查和评估，同时对方案本身的正确与否加以检验。包括效果检测；绩效考核；总结经验。徐本禹案例徐本禹,男，山东聊城人。2004年“感动中国”年度人物时间序列19992003200420052008二、公共管理运作方案修正的必要性1、方案实施问题和偏差的表现执行方案的人员没有按运作方案规定的程序和内容执行，出现了诸如“上有政策，下有对策”的情况，导致方案目标的偏离。方案实施中由于不可控因素的干扰，造成了方案执行中的困难。一定的方案经决策而实施了一个阶段之后，不但没有解决社会问题，反而加重了问题的严重性，或者有时该方案的实施不能产生任何效果。2、公共管理运作方案修正的必要性任何方案的制定都是一个复杂的认识过程，有可能在某一方面或某些方面考虑不周，认识发生偏差，就会导致方案偏离目标。任何公共管理运作方案都带有预测性、风险性和探索性，这决定了相应的方案有失败或非预期性结果出现的风险。决策行为本身是否科学也有重要意义，假若决策者本身不按科学规律办事，所选择的方案就有可能是错误的。由方案提出到实施的“时间推移”会影响方案本身的修正。3、方案修正的负效应它可能会影响到公共管理机构的形象或声誉。它会影响方案实施的进度和效率。它在一定程度上会造成社会资源的浪费。它会影响人们对方案的信心。4、方案修正的要求力求方案制定的科学性保证信息反馈的正确性总之，在公共管理运作方案的制定与实施过程中有两个特别的关键的环节：一是决策前的问题确认，这是科学决策的重要保障；二是实施过程中的修正与补充，这是公共管理运作方案实施达到预定目标的重要环节。只有正确地决策，并不断地修正和补充方案，从而使方案有效地得到贯彻执行，才能真正实现公共管理的目标。第四节我国现行公共决策体制的问题我国现有的公共决策体制基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展的。迄今为止仍有许多缺陷和不足，不能适应社会主义市场经济发展和现代化建设以及全面建设小康社会的需要。从总体上看，我国目前正处于由传统决策体制向现代决策体制的转变时期，但传统的决策体制及决策模式并未彻底消除，现代化的决策体制并未最终确立起来。我国公共管理决策体制的弊端一、决策内容“越位”与决策主体的“单调”二、决策系统中枢机构不健全三、信息、咨询机构比较薄弱四、监控机构作用不到位五、决策程序法定化程度低一、决策内容“越位”与决策主体的“单调”1、政府行政决策包揽大量的应由市场、企业、社会来作出的决策——决策内容“越位”公共管理决策应着眼于公共问题，提供公共服务，服务于公共利益，只有社会、市场、企业、个人不能解决的问题才通过公共管理来决策。政府应从“越位”之处“退位”，从而达到“适位”。2、党与政府仍然是当代公共管理的“主力军”——决策主体“单调”非政府公共组织在公共管理中所发挥的作用还比较小二、决策系统中枢机构不健全1、主体之间职权不清，党政不分、政事不分、政企不分。党