迈向电子化民主新阶段

邁向電子化民主新階段？政府網站民主化指標建立與評估調查143ᗌӛႝηϯ҇Ьཥ໘ࢤǻࡹ۬ᆛઠ҇Ьϯࡰ኱ࡌҥᆶຑ՗ፓࢗ*羅晉∗∗一、前言二、文獻探討三、政府網站民主化指標的建置與評估程序四、政府網站民主化功能的評估與討論五、結論與建議二十一世紀政府的挑戰在於如何增進民眾對政府的信任，憑藉資訊科技與網路而發展的電子化政府與政府網站，已被視為提供更有效公共服務與廣泛促進民主參與的重要機制。惟目前既有的文獻，仍多半著重於政府電子化服務與應用層面的探討，相對的，關注於政府網站民主參與潛能的評估調查仍付之闕如，而相關的學術研究亦十分有限。爰此，本文欲進一步探究，目前我國政府網站功能是否有助於民主價值的深化？為回答此一問題。本研究以電子化政府、政府網站與民主相關文獻的分析為基礎，具∗本研究經驗性資料部分，係援引自行政院研究發展考核委員會（2007）「政府網站功能民主化」（RDEC-095-13）委託研究的部分調查成果，並據以重新分析與撰寫而成，特此致謝。作者要特別感謝政治大學公共行政學系蕭乃沂教授及東海大學行政管理暨政策學系項靖教授於研究中的參與、協助以及在寫作上的鼓勵與支持，本人當將此文之成果與兩位師長共同分享。最後，感謝兩位匿名審查教授對本文的悉心斧正，實獲益良多，當然本文文責仍由作者自負。∗∗國立政治大學公共行政學系博士生，E-mail:[e-mail]144東吳政治學報/2008/第二十六卷第一期體發展政府網站功能的民主化評估指標，並將之求證及應用於政府網站內容的評估分析，研究過程中更輔以政府機關人員與學者專家的焦點團體訪談，以提升指標與評估的有效性與適切性，藉以檢證我國中央機關與地方政府網站在資訊公開、互動諮商、與決策制訂三大電子化民主構面的發展現況。研究發現，我國政府網站的民主化功能，主要處於機關基本資料與政府資訊內容公開化的薄弱民主階段，互動諮商功能則仍處於試誤與摸索期，而涉及政治與法律效果的決策制訂功能則尚未起步。對此一現況，本文更透過理論說法與實證資料之間的對話，進一步探究實務上可能潛在的問題與限制，並據以產生不同的研究與政策意涵。最後，本文建議政府網站功能民主化各評估指標的應用，應依據政府機關之層級與業務的差別、以及技術與行政管理可行性的差異予以區別適用，並分為短、中、長期逐步發展與持續評估，以提升政府網站實踐民主參與的能力與效益。關鍵詞：電子化民主、電子化政府、政府網站、評估指標、網站評估、民主參與邁向電子化民主新階段？政府網站民主化指標建立與評估調查145一、前言隨著資訊科技與網路的快速發展與普及，無論私企業、第三部門、政府機關、甚至是個人皆致力於運用資訊通訊科技（InformationandCommunicationTechnologies,ICTs）、網路與其相關技術來提升本身的競爭力。近年來，民主先進國家更是普遍的利用ICTs與網路作為提供更有效服務、改善政府與民眾關係、提升公民生活品質以及促進互動水準的主要工具，尤其強調透過政府網站來廣泛的促進民眾參與到政策過程與政府治理活動（Huangetal.,2002;KampenandSnijkers,2003），藉此以復甦人們日益低落的政治參與熱忱並提振民眾對政府的信心（TolbertandMossberger,2006:358）。顯示當前政府運用ICTs與網路的範疇，不再侷限於行政效率與服務品質的提升，而已更廣泛考量到如何促進廣大社會中民眾的參與行動。實務上為因應各國政府的電子化浪潮，國際上已發展出許多跨國評比調查，目的在於瞭解各國政府資訊化與網路應用的推展現況。此類評比多半是著重於資訊基礎建設與網路整備資源的檢視，即便大多數的評比已強調政府公共網站（publicwebsite）作為與民接觸管道之重要性（OECD,2001;UN,2005），惟相關評估指標仍是著重於網站好用度、線上申辦等電子化服務功能的評估（行政院研考會，2005b、2007）。另一方面，就學術上而言，即便ICTs與網路近年來已逐漸被賦予民主深化的意涵。然而，政府網站作為目前政府電子化行動的主要應用機制，是否真的有助於民主價值的提升？各界仍普遍存在著爭論。因此，欲解決前述問題與爭議，必須更務實且聚焦的評估政府網站功能是否具備促進政府資訊公開性、146東吳政治學報/2008/第二十六卷第一期互動回應性、與增進民眾決策參與的能力。惟目前實務上關注於政府網站之民主參與潛能的評估調查仍舊是付之闕如，而相關學術研究亦十分有限。承上，遂值得更進一步的去探究，目前我國政府網站是否有助於民主價值的深化？惟此一前提在於，如何發展與建置一套適切的民主化評估指標？以實際的去衡量，我國中央與地方政府網站功能的民主化程度為何？為具體回答前述研究問題，本文在相關文獻所提供的基礎上，具體的發展政府網站專屬的民主化評估指標，並進一步將之求證及應用於政府網站內容的評估分析，研究過程中更輔以政府資訊人員與學者專家的焦點團體訪談，藉以提升指標的效度與實務應用上的價值。本文希冀透過質量兼具的研究途徑，來確立政府網站民主化的專屬評估指標，以適切的評估政府網站功能的民主化現況，並據以檢證理論說法與探討實務發展策略，以提供政府政策規劃參考，並可作為後續相關實證性評估與研究的基礎。ΒǵЎ᝘௖૸為建立政府網站功能的民主化評估指標，以實際的檢證我國政府網站的民主化程度。此處分別探討電子化政府與民主、電子化民主、政府網站以及民主化評估指標的內涵、關係與發展，據以作為建構整合性的評估指標架構以及後續實證分析與討論的基礎。Ȑ΋ȑᙯᡂύޑႝηϯࡹ۬ᆶ҇Ь1.電子化政府的內涵與轉變二十一世紀政府的主要挑戰在於如何增進民眾對政府的信任，邁向電子化民主新階段？政府網站民主化指標建立與評估調查147ICTs與網路已逐漸被視為可促進政府公開透明以及提升公共服務遞送效能的主要治理工具（Torresetal.,2006:277）。因此，目前在各國政府行政實務或學術研究上，皆已相當重視電子化政府（ElectronicGovernment）的發展，1Kampen與Snijkers（2003:491）即指出E化政府的主要效用，在於拉近政府與民眾的距離（bringinggovernmentclosertothepeople）。隨著社會變遷與資訊科技的急遽發展，E化政府已廣泛的指涉多元事務與現象，不但讓人們愈難以理解其內涵，吾人亦愈難透過不同的應用架構去評估與比較政府E化政策的具體成效（GrantandChau,2005:1）。過去E化政府的概念主要係指涉線上（on-line）公共服務與資訊的遞送，著重於運用ICTs來改進公共行政以達有效治理的概念（UN/ASPA,2002;OECD,2003;KohandPrybutok,2003）。2然而，此種狹義的界定已經不符合當前E化政府實際上所面臨的複雜化社會現象與問題。近年來，許多學者更傾向賦予E化政府更廣泛的意涵，Grant與Chau（2005:2）即指出政府推展E化行動的目標有二，一為有效的提供跨功能且多元化的服務，關心的是能否有效的整合政府行政業務的問題；另一個更為廣泛且複雜的目的，則涉及社會關係管理以及E化民主的範疇。基此，BertelsmannFoundation（2002:4）則界定「E化政府的目標，主要是奠基於提供民眾E化資1.電子化政府可簡稱為E化政府（E-Government），概念上近似於數位化政府（DigitalGovernment），雖有學者（HackerandDick,2000;Garson,2006）進一步區別兩者的差異，本文則以相同概念視之。2.聯合國（UnitedNations,UN）與美國公共行政學會（ASPA）界定E化政府為「利用網路遞送政府資訊與服務給民眾」（UN/ASPA,2002:1）；經濟合作暨發展組織（OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment,OECD,2003:63）則描述為「使用ICTs，特別是網路來達成更佳化政府的工具」；Koh與Prybutok（2003:34）則定義為「泛指使用ICTs在所有與政府組織操作執行有關的面向」。148東吳政治學報/2008/第二十六卷第一期訊導向的服務（E-administration）、以及增進民主參與條件兩者之間平衡的發展之上」。由於E化政府本質上是一個發展中的現象，應以廣義的觀點視之（Brown,2005:251-252），惟此必須植基於對當前E政府之範疇與發展有充分理解的基礎上。2.電子化政府的範疇與發展Huangetal.（2002:15-16）指出廣義E化政府所涵蓋的範圍，基本上是在：E化近用（E-access）、E化服務供應、E化服務遞送、E化政策以及E化社群（E-community）等傳統E化政府與E化管理的範圍與層次上，3更進一步去追求E化民主（E-democracy）的實踐，特別強調代議制度下的政治活動將逐漸由傳統的媒介途徑轉向政府公共網站的運用。另一方面，在E化政府的沿革發展上，多數論者習以階段論的角度視之（Sakowicz,2001;Moon,2002;West,2004），惟實務上，E化政府的發展過程將可能不是依循著此種線性的模式，Torresetal.（2006:299-300）的研究即指出，事實上政府往往是在發展E化服務的同時，亦促進了E化民主的內涵。兩種理念的差異，亦間接道出E化政府實務與研究上長久以來的問題，即是E化民主與E化行政之間究竟有無明確區分的可能？本文認為階段論模式，的確有助於研究者在評估實務與研究上確立分析的範圍與研擬階段性的策略目標，惟在概念上應認知到E化民主是構築在E化行政與服務的部分基礎上，此一釐清將有助於後續評估指標的概念化與操作化。3.電子化政府對民主的影響前述對E化政府之應用與發展的討論仍存在著潛在的問題，主3.E化政策：E化促進政策決策者之間的合作，得以更快速的因應環境變遷來調整政策方向；E化社群：涉及整體社會環境如何近用政府的資訊與服務，主要是憑藉著公共網站呈現新的服務規格，進而提高民眾期望的層次並藉此決定更有效、直接與個人化的服務形式。邁向電子化民主新階段？政府網站民主化指標建立與評估調查149要關鍵在於，當前各界仍持續爭論著：政府運用ICTs與網路究竟能否有效的促進民主參與？又其對當代民主社會的影響為何？是否誠如樂觀論者或動員（mobilization）論者所宣稱的，網路將引導新形式的參與行動而促進直接民主的可能，其可降低參與成本、動員年輕人、孤立者與少數族群，提供直接聯繫政策制訂者的途徑、有效排除參與的時空限制並擴展政治議論的機會（ThomasandStreib,2005;TolbertandMossberger,2006）；抑或是，如悲觀論與強化（reinforcement）論者所憂慮的，網路會強化既有社會中權力結構的不均，從而撕裂政治參與本質並威脅當代民主的價值（Norris,2001;Ciborra,2005）；甚至是，網際懷疑論者（cyber-skeptics）所主張的，網路促進民眾參與的效果極為有限甚至無效，既存的政治溝通形勢依然，資源或資訊富有者與貧乏者的鴻溝仍在，ICTs與網路充其量僅是一種暫時引人注目的潮流（Ainsworthetal.,2005;Scott,2006）。在探討ICTs與網路對民主社會的效用與影響之際，無論樂觀論者、抑或悲觀論者皆不免陷入科技決定論的邏輯，而懷疑論者更是完全漠視網路媒介的特殊性與影響。若依據功利主義（utilitarian）或稱科技唯實論（technorealism）的觀點（Chadwick,2003;Steyaert,2000;黃厚銘，2001），政府推動E化對於當代社會民主生活之效用與影響為何，並不完全取決於ICTs與網路本質上的效益或風險，更重要的是必須端視政府如何去規劃、設計與運用而定（Chadwick,2003；羅晉，2004）。因此，政府E化行動中的公共網站作為當代政府與民眾互動的主要媒介機制（JohnsonandKaye,2000;T