财政项目预算审核的职能定位与运作机制

财政项目预算审核的职能定位与运作机制朱柏铭[e-mail]浙江大学公共经济与财政研究所所长、经济学院财政学系主任、教授。全国高校财政学教学研究会理事、浙江省高校经济学类教学指导委员会副主任委员、浙江省财政学会常务理事。国家级“十一五”规划教材编著人，省级精品课程负责人。教育部“宝钢优秀教师奖”获得者。全国MPA优秀教学奖获得者。浙江大学首届教学名师奖获得者。目录一、现行预算审核机制的评判二、预算审核机制创新的总体思路三、构建新型预算审核机制的设想与建议四、新型预算审核机制的配套环境一、现行预算审核机制的评判（一）现状1、历史悠久一直可以追溯到1954年。1954年成立中国人民建设银行,作为财政部门内设机构，其职能：基建投资拨款；基建财务管理；基建工程概（预、决）算审核。1958年，被撤消。1962年，恢复，仍为财政部门内设机构。1968年，再度被撤消。1972年，再度恢复，仍为财政部门内设机构。1980年，成为国务院直属部门，但仍受财政部委托，职能不变。1994年，成为国有商业银行，财政部收回了由它代行的财政职能，成立了基本建设司。1999年，成立财政部投资评审中心，专门承担收回的职能。2、名称各异绝大部分地区叫“财政投资评审中心”，但也有例外。如广东省东莞市叫“财政投资审核中心”；四川省增挂了“政府投资项目评审中心”的牌子。浙江省省级叫财政项目预算审核中心，市、县（市）也有各种名称。如杭州市叫“财政性投资项目评审中心”；嘉兴市叫“财政项目预算审核中心”，但增挂了“政府投资项目财务中心”的牌子。还有一些县、市（区）至今尚未成立专门的机构。3、性质不同财政全额补助的事业单位：如财政部投资评审中心；参照公务员管理的事业单位：如河南、黑龙江、安徽、福建、江西、广东、广西、云南、甘肃、新疆等省份；自收自支的事业单位：如北京。浙江省各市、县（市）审核机构名称与性质迥异机构性质举例说明参照公务员管理单位金华市财政项目预算审核中心财政局直属全额事业单位杭州市财政性投资项目评审中心自收自支事业单位磐安县财政项目预算审核中心（尚未成立机构的）杭州市上城区、下城区等。4、职能范围宽窄不一多数机构从事财政投资的基建项目预决算评审；有的扩大到了项目绩效评价、专项资金核查、预算项目审查等领域。云南、安徽等地的评审机构，对一些水利、农业、行政办公楼等项目进行绩效考评。无锡市财政投资评审中心向政府投资的公益性项目建设管理单位派驻内审机构；东莞市财政投资审核中心承担施工招标最高限价的复核任务；四川省政府投资项目评审中心向省级重大基建项目派驻财政监管员。浙江省财政项目预算审核中心逐渐形成了“四先、四后”的审核机制。项目预算编制环节先审核后编制项目预算支付环节先审核后支付政府工程采购招标环节先审核后确认项目竣工决算批复环节先审核后批复（二）现行预算审核机制的评判1、审核环节的延伸推进了财政科学化精细化管理以部门预算、国库集中支付及政府采购为主要内容的预算管理制度，要求审核范围拓展，审核环节延伸。2006年，浙江省财政投资工程预决算评审中心更名为“浙江省财政项目预算审核中心”，适应了形势发展的要求。2、模糊不清的职能定位阻碍了审核机构作用的发挥财政投资评审（或财政项目预算审核）究竟属于管理范畴还是监督范畴？审核机构是否具有行政管理职能？这两个问题始终没有明确的答案。马海涛、杨卫华、谢贤星等学者：财政投资评审是财政职能的组成部分，是财政投资过程中的行政监督行为；李和森等官员：财政投资评审属于“管理”范畴，是财政预算的“管理”职能，而不是“监督”职能。分歧的原因之一是关于财政投资评审的概念，目前理论界尚没有统一的定义。定义之一：财政投资评审是财政部门对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决（结）算进行评估与审查，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目进行专项检查的行为。定义之二：财政投资评审是运用专业技术和手段，从工程经济和财政经济的角度出发，科学合理地核定财政预算支出的行为。职能定位的模糊带来以下三个问题：一是评审机构不完善评审机构形式多样，没有统一的管理模式，队伍建设相对薄弱，专业人士太少。二是审核结果缺乏约束力目前采用财政委托评审方式，评审机构的工作相对被动。三是与业务处室分工不明晰评审机构要为预算管理服务，但是，财政精细化管理的重任不能完全依靠它。“四先四后”审核机制在提高精细化管理程度的同时，模糊了审核机构与业务处室的职能边界。审核机构分别承担了预算处、国库处、政府采购监管处等处室的部分职能。另外，预算审核战线过长，精力分散。二、预算审核机制创新的总体思路总体思路：由“全面出击”转为“关口前移”。即由财政项目预算审核服务于预算管理全过程转变为嵌入到预算编制环节中。预算编制预算执行预算监督详尽细致地审核，严格把关，将职能部门预算中的“水分”挤出。预算流程的“上游”和“中游”都得到严格控制，支出绩效容易接近预期目标。前后都有把关。只需完善技术系统，压力大为减轻。预算处室审查项目的合规性；审核中心审核经费的合理性。国库处室在经费支付前审查经费开支是否符合预算。绩效评价处室考评支出绩效；财政监督处室检查预算管理过程。（一）从预算管理的流程看预算编制、执行、监督三大环节中，预算执行的技术性较强。通过建立单一账户体系，基本上能实现集中资金、集中核算和集中支付。实践结果也表明，预算执行工作做得比较好。突出的问题是在编制和监督上，工作难度也较大。这两个环节，既涉及到技术性的方法创新，更涉及到各职能部门利益的冲突。目前的“部门预算”草案由各职能部门编制。财政部门内部那些对口的业务处室并没有编制预算，其主要职责是给各职能部门分别下达支出限额；预算处室也没有编制预算，其主要职责是汇总各部门的预算草案。今后对于部门预算，财政部门仍有汇总的任务，但主要是审核。严格的预算编审，可以挤干职能部门注入的“水分”，可以防止失范的国库支付行为和政府采购行为，可以减轻财政事后监督的压力。如今是，编制时不严格把关，却把精力放在执行和监督上。这就意味着在项目实施前、政府采购前、经费支付前、工程结算前分别要审核一次。有些项目（如受长官意志左右的“政绩工程”）已经实施，却要求履行审核程序。即便查出问题又能怎样呢？财政经费使用不当已是既成事实。只有将审核牢牢嵌入到预算编制环节中，关口前移，方能事半功倍。（二）从发达国家的经验看发达国家财政项目预算审核，落实在政府编制和国会审查阶段。在美国，政府投资项目前期准备不充分，绝对不能进入施工阶段。职能部门在申请项目预算前，须进行市场调研，包括设计、施工、监理及材料设备供货商等。70％的精力集中在前期管理上。项目生成前，须在国会进行讨论，一般项目论证1-2年，大型项目论证十几年。确定项目时，经过反复的设计，目的、功能、预算都清楚了，施工时照“样”进行。立项时间虽长，但效果很明显，几十年、上百年的政府工程岿然不动。美国项目预算编审很严谨，从上年4月到下年9月预算批复前都可以调整，各种可能的因素都考虑得非常充分，还留有7％以内的预备费。无论是单个项目超预算还是部门内部调剂都必须报国会批准。国会对预算的审查十分严格，这是通过两个途径实现的：首先是明确而严格的法律程序；其次国会设有国会预算办公室（CongressionalBudgetOffice，CBO）。该办公室有一大批专业工作人员，分别负责预算、财政、税收等各方面的分析研究。美国政府各职能部门的经费竞争异常激烈。每个申请项目必须使白宫与国会的官员都信服；白宫和国会都有权要求行政部门解释清楚各项目的预算依据，否则予以退回。（三）从实际工作的困惑看困惑之一：财政部门与其他经济管理部门之间的职能分工。目前，我国基建投资和政府采购是多个部门共同介入、切块管理的，财政部门常常处于被动供给资金的境地。先看财政性基建投资项目管理发改部门：立项、批复概算；财政部门：编制、监督预算；建设部门：制订基建程序和管理制度、监督工程质量；审计部门：审计建设项目预算执行情况和决算。表面上四个部门既分工又合作，事实上财政部门未能有效参与财政基建投资项目的前期审查。发改部门定项目之后，财政部门根据概算下达预算并拨付资金。至于项目是否符合政策要求，安排是否恰当，投资额是否准确，财政部门基本上是被动应对。财政部专门发过两个文件：《财政性基本建设资金项目工程预、决算审查操作规程》(1999)，《财政性投资基本建设项目工程概、预、决算审查若干规定》(2000)。在一些部门眼里，对财政部的文件可以阳奉阴违甚至不予理睬。再说，项目已经实施，再审核出诸多不妥之处，因为涉及到部门利益，财政部门自身也感到尴尬。再看项目的政府采购项目采购从拟定计划开始，其间要经过招投标、合同签订、合同执行、款项支付、项目验收等一系列程序。对财政部门来讲，采购项目合同管理实质上就是项目造价管理。然而，我国招投标管理归发改部门，采购归采购中心，决算归审计，财政同样处于被动供给经费的地位。困惑之二：财政部门内部预算审核机构与其他业务处室之间的职能分工。在预算审核服务于预算管理全过程的模式中，审核结论作为财政部门资金拨付、政府采购、国资移交、产权登记、竣工决算批复的重要依据。审核机构的工作得到肯定，但是，业务处室的职责呢？本来应该把关的是业务处室，如今落在审核机构身上，它们感到很轻松。一旦出现风险，那也是审核机构的责任。近几年，有些业务处室从审核机构借调技术人员，这种做法不甚妥当。因为预算项目的审核是个团队活动，经常是环环相扣的。如果今后预算审核嵌入在预算编制环节，那么，业务处室就不必再借调技术人员了。（四）从审核机构的专长看管住预算，靠执行和监督往往难以奏效。因为职能部门出于利己心，利用自己掌握的信息优势，经常“忽悠”财政部门，显示出机会主义行为倾向。职能部门编制预算的原则不是什么“勤俭节约、提高效率”之类，而是“头戴三尺帽，不怕拦腰砍一刀”。某省2009年度科技部门预算科技文献公共服务40万元；科技文献资源建设330万元；科技网络与信息资源建设管理及服务50万元；科技网基础平台保修升级50万元；科技信息工艺服务固定运行工作经费180万元；科技网综合管理维护及技术支撑120万元。某省水利厅2007年部门预算防汛检查指导经费386万元；水利、水政监察工作会议等专项会议费181万元；水务体制改革、节约用水管理等调研经费150万元；全省水利统计年鉴、水利简报等印刷费42万元。预算中充满了太多的“水分”，成为“注水”预算。靠谁去挤干“水分”？传统的预算管理偏重于政策的管理，预算处室和其他业务处室工作人员的知识结构和专业性质大多偏财政、财务会计。唯有靠预算审核机构从技术层面把好关口。将审核嵌入到预算编制中，实质上是加强预算编审环节的技术审核。惟有从技术层面去把“水分”挤干，被审部门和单位才会心服诚服。财政部门事先要核实预算2004年，杭州西湖区环卫局提出，下属的两个公厕管理费用需14万元。区财政局实地察看，分项核实。（1）人员经费环卫局自报，管理人员的工资、津贴等总共8万元。经核实，只有2名管理人员，全年只需人员经费1.6万元。（2）水费环卫局自报，年水费3万元。经核实，年水费为0.4万元。（3）电费、作业工具环卫局自报，全年为3万元。未予核实。上述四项之和，仅需5万元。三、构建新型预算审核机制的设想与建议（一）明确审核机构的职能定位职能定位是：审核机构依据法律法规，运用专业技术手段，通过在预算编制阶段对财政项目的技术性审查与评价，实现财政支出科学化、精细化管理。这个定位强调：预算审核是行政管理职能而非财政监督职能。1、赋予审核机构以行政管理职能审核机构应当有行政管理职能。