研究海洋渔业养护政策体系的发展和优化策略

精品WORD文档下载可编缉使用研究海洋渔业养护政策体系的发展和优化策略研究海洋渔业养护政策体系的发展和优化策略本文关键词：渔业，养护，海洋，优化，体系研究海洋渔业养护政策体系的发展和优化策略本文简介：我国历来重视渔业资源的合理利用与保护。从20世纪70年代末开始，先后制定了《水产资源繁殖保护条例》《渔业法》《渔业船舶登记办法》《渔业捕捞许可证管理规定》等一系列关于海洋渔业资源养护的政策法规，规定了捕捞许可证管理制度、捕捞限额制度、禁渔区和禁（休）渔期制度等措施，海洋渔业资源养护政策体系逐步形成。研究海洋渔业养护政策体系的发展和优化策略本文内容：我国历来重视渔业资源的合理利用与保护。从20世纪70年代末开始，先后制定了《水产资源繁殖保护条例》《渔业法》《渔业船舶登记办法》《渔业捕捞许可证管理规定》等一系列关于精品WORD文档下载可编缉使用海洋渔业资源养护的政策法规，规定了捕捞许可证管理制度、捕捞限额制度、禁渔区和禁（休）渔期制度等措施，海洋渔业资源养护政策体系逐步形成。海洋渔业养护政策体系的形成有力地推动了我国海洋渔业资源的开发利用。从1990年开始，我国水产品年总产量持续居世界首位。渔业统计年鉴数据显示，1990年我国海洋捕捞产量为551万吨，2021年达到1483万吨，15年时间增长了2.7倍。海洋捕捞产量的持续增长导致了我国海洋渔业发展与渔业资源的刚性约束之间的矛盾尖锐，过度捕捞导致的渔业资源持续衰退趋势愈演愈烈。为适应海洋渔业资源养护的新形势，解决资源养护中面临的现实问题，扭转渔业资源持续衰退的趋势，迫切需要对我国海洋渔业资源养护政策体系进行重新审视，探讨现有体系存在的问题，提出合理的优化策略。一、研究综述近年来，我国研究者主要针对海洋渔业资源严重衰退的现实，提出完善相关行政管理措施，采用经济激励工具，加精品WORD文档下载可编缉使用强国际渔业养护政策的协调。行政管理措施完善方面，学者们主张进一步降低捕捞能力，严格渔业执法。郭文路、黄硕琳、曹世娟（2003）提出通过调整渔业产业结构，严格执行控制捕捞强度政策、实施渔船报废制度和回购计划削减过剩的捕捞能力。高明、高健（2008）指出，目前在我国渔业生产经营体制和渔区的行政管理制度下，通过对当前的管理制度进行优化，提高渔业的组织化程度，是比较可行的制度优化之路。浙江省舟山市普陀区渔业行业协会（2021）建议适当延长休渔期，统一休渔起步时间；加强多级联合执法，严厉打击跨海区违法违规行为；禁止帆张网作业。张锦国、陈安（2021）提出开展海洋捕捞减船转产行动，消化吸收已成规模的捕捞能力以降低捕捞强度；改革我国的渔政执法体制，提升海洋执法能力，形成上下一体的联合执法局面。经济激励工具利用方面，主张综合利用多种市场激励工具，加大金融扶持力度。李良才（2009）论述采用“以市场为基础的激励工具”的重要性，建议综合利用各种激励工具。林香红、韦有周等（2021）建议完善海洋渔业资源养护金融保险扶持政策。国际渔业养护政策协调方面，李良才、宋旭明（2009）提出“构建海洋渔业资源养护与管理的对外合作机制”“加强对国际渔业补贴与反补贴问题及对策研究”.既有研究成果关于完善行政管理措施的论述较多，对本精品WORD文档下载可编缉使用文研究具有一定的启发意义，但研究内容碎片化严重，学者们未梳理我国现行的海洋渔业资源养护行政管理政策体系，未提出完善的、体系化的海洋渔业行政管理措施，同时也未提出比较具体可行的经济激励手段和国际渔业养护政策协调措施，相关方面研究尚需进一步加强。二、概念界定随着社会的进步、经济的发展和人们需求的增加，渔业活动不断扩大，休闲渔业也被纳入渔业的范畴。本文所说的海洋渔业不仅包括传统的海洋捕捞业、海水增养殖业、水产品加工流通业，也包括海洋休闲渔业。海洋渔业资源有狭义和广义之分。狭义的海洋渔业资源是指海洋水域的鱼、虾、蟹、贝、藻类等水生动植物的数量、质量和分布情况。广义的海洋渔业资源是指海洋水域中的水体环境及其内含的水生动植物资源的种类、数量、质量、种群分布及地域分布情况。本文所说的海洋渔业资源指的是狭义的海洋渔业资源。海洋渔业资源养护政策是国家为实现一定时期内或一定发展阶段上的海洋渔业资源养护管理目标，根据经济社会发精品WORD文档下载可编缉使用展战略、海洋渔业资源的开发利用现状和需求，综合考虑海洋渔业发展趋势和渔业资源权益维护的需要而制定的海洋渔业资源管理规范、准则或指南。诸多海洋渔业资源养护政策相互配合，按照一定的标准和原则逐渐形成了内部和谐一致、有机联系的海洋渔业资源养护政策体系。三、我国海洋渔业资源养护政策体系框架我国海洋渔业资源养护政策体系可以分解为纵向结构、横向结构和过程结构三个维度，每个维度又可细化为不同的部分。纵向结构指的是因政策效力等级差异而形成的垂直体系，可细化为元政策、基本政策、具体政策三类；横向结构指的是因政策类型的不同而形成的平行结构，可以细化为投入控制政策、产出控制政策、技术管理政策、经济手段调控政策；过程结构指的是政策的动态运行过程，包括政策制定、执行、监督、评估等环节（见图1）.海洋总政策属于元政策的范畴，在我国海洋渔业资源养护政策体系中处于最高地位，为我国的一切海洋活动提供法理基础，是国家开展海洋活动的根本指导方针。海洋总政策具有高度的抽象性和概括性，内涵丰富、外延广阔。精品WORD文档下载可编缉使用海洋渔业政策、海洋渔业资源养护政策属于基本政策的范畴，在我国海洋渔业资源养护政策体系中处于核心地位，是海洋渔业资源养护具体政策制定的直接依据。海洋渔业政策是国家在管理海洋渔业事务时所采取的政策措施的总称，包括海洋渔业资源养护政策、海洋捕捞政策、海水养殖政策、海洋渔业产业发展政策、海洋环境保护政策、海洋生态保全政策、海洋渔业科技政策等内容。海洋渔业资源养护政策是国家在养护管理海洋渔业资源时所采取的政策措施，属于海洋渔业政策下的一个分支。投入控制政策、产出控制政策、技术管理政策、经济手段调控政策属于具体政策的范畴，这四项政策相互配合，共同构建了我国海洋渔业资源养护政策体系的主体结构。投入控制政策通过控制海洋渔业资源养护的经济投入，加强了对海洋渔业资源捕捞“入口端”的管理。投入控制政策由捕捞渔民转产转业政策、捕捞渔船报废政策、捕捞许可制度等具体制度构成。产出控制政策通过控制海洋渔业资源的捕捞量、捕捞时间、捕捞地点等要素，管控海洋渔业资源捕捞的“产出端”.产出控制政策包括捕捞限额制度、海洋捕捞产量零（负）增长制度、伏季休渔制度等具体制度。技术管理政策力图通过技术手精品WORD文档下载可编缉使用段养护海洋渔业资源，这一政策所采用的技术手段主要有两种：一种是加强对捕捞渔具渔法的管理，禁止使用对海洋渔业资源造成严重破坏的渔具渔法，限制使用对海洋渔业资源可再生能力有较大不利影响的渔具渔法，鼓励使用海洋渔业资源友好型的渔具渔法；另一种是利用海洋渔业资源增殖技术手段，增强海洋渔业资源的生产能力。技术管理政策由渔具和捕捞方法限制制度、渔业资源保护区制度、渔业资源增殖制度等构成。经济手段调控政策主要采用经济激励机制，推动海洋渔业资源养护目标的实现。不管是元政策、基本政策，还是具体政策，根据解决问题的现实需要，任何一项政策都有其产生、运行、消亡的过程。政策制定是政策产生的过程；政策执行、监督、评估是政策运行的具体形式，是政策过程的中心环节；政策的废止表示政策生命的完结。四、我国海洋渔业资源养护政策体系存在问题分析近年来，“渔业资源利用方式粗放的问题仍未得到有效改善，捕捞能力仍然远超渔业资源可承受能力。”我国海洋渔业养护政策体系不管是纵向结构方面、横向结构方面还是过程结构方面都存在一些制约海洋渔业资源可持续发展的问题。精品WORD文档下载可编缉使用（一）纵向结构上存在的问题。1.海洋渔业资源养护元政策未在《宪法》中体现。元政策是政策体系中具有统摄地位的政策，是其他政策产生的基本依据。《宪法》是我国的根本大法，是国家所有政策法律的母法。然而，作为根本大法的《宪法》并未为我国的海洋渔业政策做过定位。我国《宪法》仅原则性地规定国家“保护珍贵的动物和植物”“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”.对于具有经济价值的非珍贵渔业资源，《宪法》并没有要求进行养护，海洋渔业资源养护政策法律缺少根本法的支持。2.一些行之有效的海洋渔业资源养护政策层级较低。海洋渔业资源养护政策体系由元政策、基本政策和具体政策构成。元政策具有抽象性，对基本政策和具体政策具有宏观指导作用。基本政策是渔业资源养护政策体系的核心框架，由许多具体的制度构成。目前，我国的一些具体政策已经在《渔业法》等基本政策中得以体现，如捕捞许可证制度、捕捞限额制度，但仍有许多行之有效的措施仅在层级较低的行精品WORD文档下载可编缉使用政法规、地方法规、部门规章、地方规章及规范性文件中有所体现；海洋渔业资源养护规划制度、渔业互助保险制度、渔业生态补偿制度等，许多措施试行了多年，制度已经相对成熟，但由于立法工作具有滞后性，尚未被纳入基本政策、具体政策的范畴。由于这些措施所在的政策文件效力层次较低，在规制海洋渔业资源养护活动的过程中缺乏足够的权威性。（二）横向结构上存在的问题。1.投入控制政策存在一定的缺陷。捕捞渔船报废制度未充分考虑渔民雇工的利益。捕捞渔船报废专项补贴的对象是渔船所有人，未充分估计从业人数占比一般以上的渔民雇工的利益。渔船所有人取得专项补贴“弃船”后，渔民雇工就失去了赖以为生的生产资料，加之他们大都并无其他技术特长，转产转业既无资金保障又无技能支持，转产转业的积极性很受影响。捕捞许可制度欠缺必要的灵活性。现行政策规定，捕捞许可证不得买卖、出租或以其他形式转让。从保护海洋渔业资源，控制捕捞强度的角度来看，禁止捕捞许可证的流转具有积极作用。但是，不分海洋捕捞作业场所，一律禁止捕捞许精品WORD文档下载可编缉使用可证转让并不恰当，这会造成一定的海洋渔业资源浪费。事实上，应许可公海渔业捕捞许可证的自由流转，以发挥市场机制在海洋渔业资源配置中的作用，推动远洋渔业的发展；对于在B类渔区、C类渔区作业的专项（特许）渔业捕捞许可证，可根据渔业资源的丰富程度确定是否许可在市场中流转，实现资源的优化配置；对于A类渔区作业的捕捞许可证，应严禁在市场中流转，以保护近海渔业资源。2.产出控制政策存在一定的瑕疵。捕捞限额制度有待加强。《渔业法》是我国渔业资源保护、增殖、开发与管理的基本政策之一。不过，现行《渔业法》只是体现了对渔业资源总体再生能力的保障，并没有体现对某类或某些渔业资源的再生能力的保障。《渔业法》规定，“国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度”.这体现了对渔业资源总体再生能力的保障。但是，对渔业资源总体再生能力的保障并不意味着对某些再生能力已经严重降低的渔业资源也能产生良好的保护效果，有时甚至会更加严重削弱某些渔业资源的再生能力。例如，当一种鱼类严重衰退，而另一类或几种鱼类由于国家增殖放流力度的增大等原因不断增加，并且这种鱼类增加的产量超过衰退鱼类减少的数量的情况下，总捕捞精品WORD文档下载可编缉使用量维持在原有水平或者比原有水平适当降低，也会对衰退鱼类造成持续性的破坏。3.技术管理措施需要补充完善。伏季休渔制度导致竞争性捕捞。伏季休渔制度设立的目的是保护即将产卵繁殖的鱼类亲体和部分成长中的幼体。“季节性休渔在几乎零执法成本的情况下保护了产卵鱼群和幼鱼”,但是，“休渔期过后渔民们往往加大捕捞强度，因此也抵消了禁渔期产生的渔业资源恢复成果”.渔业资源保护区制度亟须加强。海洋渔业资源保护区对保护日益枯竭的鱼类资源发挥了重要作用。不过，我国渔业资源保护区类型、级别多样，如水产种质资源保护区、水生动植物自然保护区、海洋自然保护区、海洋特别保护区等，多种类的保护区分属于农业部、国家海洋局、林业局、地方政府等不同的行政管理部门。由于不同行政管理部门的部门利益不同、管理目标不同、管理能力不一、人员经费支持力度不同等，不同的海洋渔业资源保护区建设效果存在很大差异，渔业资源保护区制度亟