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重庆高速公路集团有限公司杜国平2015.01.27兰州重庆高速公路EPC及PPP运作实践重庆市高速公路发展状况BOT+EPC模式的优点BOT+EPC项目运作模式BOT+EPC项目管理经验BOT+EPC模式实践效果代建管理按照《重庆市高速公路网规划》，到2030年，重庆将形成“三环十二射七联线”高速公路布局，总里程约4900km。2010年，重庆提前十年建成“二环八射”近2000km高速公路。截止2014年底，重庆通车高速公路里程达到2430km。目前，重庆市正在加快推进新千公里高速公路建设和启动第四个千公里高速公路建设。一、重庆市高速公路发展概况重庆市高速公路规划图一、重庆市高速公路发展概况2010年以前，在“二环八射”建设时期，基本由高速集团作为建设业主，只有3个项目成立合资公司采用BOT模式建设。2009年开始启动新千公里高速公路建设，项目普遍桥隧比例大、建设成本高、投资收益低、政府补助少，仅靠高速集团融资建设难度大，BOT模式招商也存在困难。如何吸引社会资本参与高速公路建设，实现PPP运作？奉巫高速公路大宁河大桥一、重庆市高速公路发展概况对于投资收益较差的项目，除特许经营权外，还必须给予一定的补偿才能吸引社会资本参与,而政府财政又无力用现金进行补偿。将项目以EPC或者PC模式在BOT投资人招标时就直接发包给投资人，用设计和施工的利润弥补投资人的收益，以吸引投资人。BOT+EPC模式PPP模式一种BOT:Build-Operate-Transfer建设-经营-转让EPC:EngineeringProcurementConstruction设计施工总承包PPP:Public-Private-Partnership公私合作模式一、重庆市高速公路发展概况重庆新千公里高速公路20个项目中，有17个采用了BOT+EPC模式。其中高速集团控股参加10个、参股参加2个，其他单位独资5个，截止2014年底，已有7个项目建成通车。投资人包括中交集团、中铁建、中信集团、中电建、葛洲坝集团和重庆建工等大型国有企业。目前已经启动的第四个千公里高速公路项目共5个，全部采用了BOT+EPC模式。重庆市高速公路发展状况BOT+EPC模式的优点BOT+EPC项目运作模式BOT+EPC项目管理经验BOT+EPC模式实践效果代建管理二、BOT+EPC模式的优点1、拓展融资渠道，加快公路建设发展2、优化资源配置，合理控制建设成本3、建管养一体化，有效提高综合效益4、总包补偿收益，降低项目投资风险5、规范市场秩序，提升交通行业形象当前高速公路建设成本攀高、融资困难、质量安全形势严峻已成为高速公路建设新常态，加快混合所有制改革、在交通基础设施领域推行PPP等投融资模式已成为一种主流,BOT+EPC模式作为PPP的一种，已在重庆、四川、贵州和云南等西部地区得到大范围应用，有力推动了交通跨越式发展。经五年多的项目实践，BOT+EPC模式具有以下优点：二、BOT+EPC模式的优点1、拓展融资渠道，加快公路建设发展BOT+EPC模式的实施，充分发挥了BOT模式的融资功能，拓展了公路建设投融资渠道，可引进融资能力较强、施工水平高的大型企业，实现了公路建设投资主体的多元化，有效地缓解了公路建设资金不足的矛盾，加快高速公路建设发展。2、优化资源配置，合理控制建设成本BOT+EPC模式充分发挥了总承包单位在设计、施工协调组织和项目管理方面的经验，有利于集中采购、整合社会资源、适应专业化的管理，体现规模效应。总承包单位同时具备投资人身份或投资人利益关联体身份，投资人的产权约束机制能有效传导给总承包单位，真正达到合理控制投资、节约社会资源的目的。二、BOT+EPC模式的优点3、建管养一体化，有效提高综合效益技术标准把握和工程耐久性的控制是EPC模式的关键工作，采用BOT+EPC模式后，投资人和总承包单位在项目的投资效益和工程质量、安全、进度目标上趋于一致，工程管理要求易于在设计施工过程中得到执行，承包人更加重视建设和运营期内的全寿命周期成本，有利于保证工程质量和耐久性，实现综合效益最大化。二、BOT+EPC模式的优点4、总包补偿收益，降低项目投资风险采用BOT+EPC模式的项目，大部分在运营初期存在资金缺口，BOT投资人的投资风险较大。在重庆实施的BOT+EPC项目中，投资人基本上具有工程总承包能力，可通过建设期的总承包利润弥补初期亏损，以提高项目投资收益，降低投资风险。5、规范市场秩序，提升交通行业形象将项目投资与设计、施工一体化，提高了建设市场的准入标准，避免了无序竞争；相对传统的分段、分项工程招标，工程总承包模式减少了招标环节和变更数量，压缩了权力寻租空间，有利于降低工程建设领域的廉政风险，提升交通行业形象。重庆市高速公路发展状况BOT+EPC模式的优点BOT+EPC项目运作模式BOT+EPC项目管理经验BOT+EPC模式实践效果代建管理三、BOT+EPC项目运作模式序号操作流程书面文件1潜在投资人谈判2招标确定投资人和总承包单位投资人招标文件、投标文件、评标报告、中标通知书3招商人与投资人签订投资协议投资协议4投资人双方签订合作合同合作合同5组建独立法人资格的项目公司股东会、董事会、监事会、公司章程等6政府与项目公司签订特许经营权协议特许经营权协议7项目公司与总承单位签订总承包合同总承包合同重庆市高速公路发展状况BOT+EPC模式的优点BOT+EPC项目运作模式BOT+EPC项目管理经验BOT+EPC模式实践效果代建管理四、BOT+EPC项目管理经验交通运输部于2011年3月委托重庆高速公路集团有限公司负责编写《公路工程设计施工总承包管理办法》，在部公路局组织下，编写组先后调研了福建、河北、北京和广东等省市的设计施工总承包项目，经总结提炼不断修改完善，完成了审查稿。2013年6月，部公路局李华原局长在重庆组织召开《公路工程设计施工总承包管理办法》审查会，并经两次全国省厅征求意见后，修改形成了报批稿。目前，交通运输部已通过国务院法制办公开征集意见，预计年内将会以部长令的形式正式施行。四、BOT+EPC项目管理经验结合《公路工程设计施工总承包管理办法》编写工作和重庆10多个BOT+EPC项目的管理实践，共同分享探讨BOT+EPC项目的管理经验。1、适用阶段6、施工图设计管理2、投资人招标7、工程量清单和计量支付3、总承包组织机构8、变更管理4、总承包合同价格9、总包和分包5、开口条件10、附属资源经营开发四、BOT+EPC项目管理经验1、适用阶段初步设计和概算批复以后，将施工图勘察设计、工程施工和缺陷责任期工程修复等工程内容实行工程总承包，以降低项目法人和总承包单位的风险。初步设计和概算批复后实施重庆在投资人招标时，一般采用概算中的第一二部分和第三部分的施工图勘察设计费下浮一定比例作为总承包价；总承包价确定后，除合同约定的特殊开口变更外，总承包合同价不作调整。四、BOT+EPC项目管理经验2、投资人招标BOT+EPC项目采用投资人和设计施工总承包单位一体化招标，在确定投资人的同时确定总承包单位。投标人在投标文件中需明确概算下浮比例，以确定总承包合同价格，同时明确特许经营权的年限；对潜在投标人的要求：大型国有企业、具有相应的设计和施工能力，以满足融资和设计施工总承包要求；2012年施行的《招标投标实施条例》规定：已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的项目可以不招标，解决了困扰BOT+EPC模式的合法性问题。四、BOT+EPC项目管理经验3、总承包组织机构总承包项目的规模较大，除了设计和施工分不同单位外，施工也划分工区或者分部，这就需要总承包部具有较强的组织协调和领导能力。总承包部和分部的施工单位最好有上下级关系，以利于通过组织行为进行协调和管理；总承包部的总经理最好是总承包部所在单位的领导，以利于通过行政方式加强对分部的组织和领导；同时，也利于调动总承包单位的人、财、物等资源。四、BOT+EPC项目管理经验4、总承包合同价格分配建议在投资人招标文件中，根据初步设计概算，并按照“前低后高”的原则，设定总承包限价和分项限价，对路基、路面、桥涵、隧道、交叉、交通工程、房建绿化等专业的价格进行初步分配；在总承包合同价范围内单列不小于合同总价3%的风险金；利用单列的风险金建立蓄水池，以充分保障总承包单位在项目管理中的统筹权利。四、BOT+EPC项目管理经验5、开口条件开口条件是设计施工总承包合同的关键内容，是降低项目法人和总承包单位风险的重要保障，在《公路工程设计施工总承包管理办法》中，对开口条件进行了比较详细的规定：项目法人提出的工期变化、重大或较大设计变更，包括路线调整、路基宽度及路面结构型式变化、桥梁和隧道数量及结构型式变化，互通立交、通道和天桥的数量变化、收费车道数变化和服务区规模变化，以及由项目法人提出的建设标准或工程规模的调整。因国家税收等政策调整引起的税费变化。钢材、水泥、沥青等主要工程材料价格与招标时基价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分。四、BOT+EPC项目管理经验5、开口条件（续）与经批准的初步设计或技术设计文件相比，施工图勘察设计发现的难以预见的滑坡、泥石流、突泥、涌水、溶洞、有毒气体等重大地质变化，其损失与处治费用原则上由项目法人承担，或在招标文件和合同中约定项目法人和总承包单位的分担比例。施工图勘察设计文件经批准后，工程实施中出现重大地质变化的，其损失与处治费用除保险公司赔付外，原则上由总承包单位承担，或在招标文件和合同中约定项目法人与总承包单位的分担比例。因总承包单位施工组织、措施不当造成的上述问题，其损失与处治费用由总承包单位承担。合同规定由项目法人承担的不可抗力。除上述规定外，在设计和施工过程中发生的任何变更将不再调整合同总价，均视为由总承包单位承担。四、BOT+EPC项目管理经验6、施工图设计管理目前同时具备设计、施工资质的单位不多，设计施工总承包一般采用设计和施工单位的联合体，项目建设法人要加强对施工图设计的管理，而不能全部交给总承包单位管理；现有总承包单位对合理设计优化的理念理解不够透彻，不能充分发挥设计和施工融合的优势，项目建设法人要加强引导；提前谋划布置附属工程的设计，做到与土建设计结合；附属工程的设计还要考虑附属资源的未来开发。四、BOT+EPC项目管理经验7、工程量清单与计量支付建议设计施工总承包项目按照清单进行计量，以便与现行的管理制度匹配；依照审批后的施工图设计文件和工程量，按照投标文件中的各专项价格，根据总价不变的原则编制过程管理清单；预算和概算的差额、施工过程中的正负变更通过蓄水池进行调节，过程中可根据蓄水池中金额的多少酌情支付；最后按照实际的工程量，根据合同总价（开口变更除外）不变原则调整工程量清单，编制最终的决算清单。四、BOT+EPC项目管理经验8、变更管理变更管理必须满足交通运输部《公路工程设计变更管理办法》和各省市的有关设计变更管理规定；根据合同中约定的开口条件，确定变更是否调整合同总价：对于开口变更，调量调价，即同时调整工程量清单和合同总价；对于闭口变更，调量不调价，即只调整工程量清单不调整合同总价。四、BOT+EPC项目管理经验9、总包和分部在通过组织关系加强总承包部对分部管理的同时，还应充分发挥经济杠杆作用，在实际工程中很多总承包部与分部之间是通过按实计量方式，这就使现场实施过程中为增加实施工程量而增加变更，没有切实发挥总承包的优势；需要总承包部和分部之间建立良好的利益分配机制，对过程中发生的负变更，双方按比例共享结余；对过程中发生的正变更，也按比例进行分担，以充分发挥总承包的优势，最终达到节约社会资源的目的。四、BOT+EPC项目管理经验10、附属资源经营开发沿线广告牌、加油站等资源的开发沿线土地资源的综合开发服务区综合体的开发资源开发要提前谋划，与土建工程的设计和施工统筹考虑四、BOT+EPC项目管理经验10、附属资源经营开发四、BOT+EPC项目管理经验10、附属资源经营开发重庆市高速公路发展状况BO