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第四讲政策议程及议程设定的两种模式比较目录•政策议程理论•外在催生模式•多元流程模式•两种模式的比较•两种模式视角下对我国政策议程的解释一、政策议程理论•政策议程的含义•政策议程的分类及其区别•社会问题向政策问题的转化及其原因•公共问题取得议程地位的条件•理论解释——两种政策议程设定模式政策议程理论（一）含义含义：少数被政策制定者纳入公共政策日程表的要求与意见。政策议程的来源政策议程的形式政策议程的发动者政策议程的发展顺序政策议程理论（二）类型及区别•系统议程也可以称为公共议程、公众议程、政策形象。•政府议程也可以称为制度议程、正式议程、行动议程。•系统议程所包括的只是那些在认识问题层次上的一般性项目。•与此相反，政府议程更为具体.•在其先后顺序上两者也很少完全一致。这是由于系统议程敏感地反映了社会经济环境的变化，而政府议程因其决策体制的惰性或偏见而跟不上环境的变化。•系统议程和政府议程的这种不一致成为引起政治体制内外冲突的原因之一。政策议程理论（三）社会问题向政策问题的转化及其原因•社会问题在现实生活中，因社会关系或环境失调，人们的利益、价值观念或生存条件遭到了威胁或得不到满足而出现的社会紧张状态，一般就叫做社会问题或公共问题。后者有时也泛指那些人类社会普遍存在的某种危机和困境。现实社会中的社会问题是层出不穷的，但由于政治资源的稀缺性，只有一部分社会问题会成为政策问题。政策议程理论社会问题向政策问题的转化社会问题向政策问题的转化过程，可以从决策者和社会公众两个不同的视角来分析。从决策者的角度看，社会问题向政策问题的转化过程就是政策问题确认；而从社会公众的角度看，社会问题向政策问题的转化过程就是形成公众议程。显然，这两个不同视角虽然出发点不同，但最后殊途同归，即集中到政策议程中的“政府议程”和政策输出之焦点上。政策议程理论原因——公共政治资源的稀缺性•众所周知，现实社会中的社会问题是层出不穷、比比皆是的，并不是所有问题都会进入决策者视野，更不是决策者一注意这些问题就都能制定相应的政策或法律予以解决。•因此，对于公共政策的研究局限在“提出问题—制定方案—执行方案”是不够的，必须关注什么样的问题在什么样的情况和策略下才能成为政策问题以及被政治家关注并给予解决。•外在催生模式和多元流程模式正是为研究和解释这一问题而提出的理论建构。政策议程理论（四）公共问题取得议程地位的条件•公共问题的性质•政治领导的考虑•利益团体的影响•危机或特殊意外事件的发生•社会运动的大规模举行•传播媒体的大量报道•国际组织与国外势力的影响（五）理论解释——两种政策议程设定模式•政府是如何确定其政策议程？•政策问题如何被认知、提出和界定？•简言之，在从公共议程到政府议程之间存在哪些因素与机制？•这些问题都是“外在催生模式”和“多元流程模式”要解释的问题。政策议程理论二、外在催生模式•基本概念•扩散战略模型•公众议程的确认•评论（一）基本概念R·科布和C·埃尔德的《美国政策参与者：议题选定的动态过程》一书，是主要研究在政策议程中权力垄断现象的一部力作。作者在这里主张，应该扩大在政策议程中的大众参与，形成一种外在催生的模式。其主要概念有以下两个：•系统议程•政府议程外在催生模式基本概念（续1）•系统议程也可以称为公共议程、公众议程、政策形象。•政府议程也可以称为制度议程、正式议程、行动议程。•系统议程所包括的只是那些在认识问题层次上的一般性项目。•与此相反，政府议程更为具体.•在其先后顺序上两者也很少完全一致。这是由于系统议程敏感地反映了社会经济环境的变化，而政府议程因其决策体制的惰性或偏见而跟不上环境的变化。•系统议程和政府议程的这种不一致成为引起政治体制内外冲突的原因之一。外在催生模式公众议程的确认•公共议程的确认一个社会问题一起公众的广泛关注后，成为系统议程，但并不一定能够成为政府议程，只有公众议程得到政治系统的确认后才能够成为政府议程。公众议程的确认也就是公众议程转化为政府议程的过程。外在催生模式（二）扩散战略模型与多元流程模型R·科布和C·埃尔德确信，一个社会问题（尤其是弱势群体的问题）只有在它扩散到更广泛的公众那里的时候才可能成为系统议程，而由系统议程进入决策者视野并成为政府议程则需要引起政治家的注意。社会问题系统议程政府议程外在催生模式扩散战略与多元流程模型（续1）问题扩散战略外在催生模式界定问题问题陈述（问题制造者）强调大众媒体扩散到更大规模的公众公共议程制度议程大众传媒触动枢纽外在催生模式扩散战略模型与多元流程模型（续2）•社会问题的扩散第一，一个问题能否进入系统议程，该问题的界定方式起着很大作用。第二，一个问题能否进入系统议程，也取决于所使用的语言和象征，即问题陈述。第三，大众媒体可以提高某问题的可见度并引导大众对特定问题加强关注。外在催生模式（三）评论外在催生模式将政策议程看作是几个阶段的动态过程，在这个过程中R·科布和C·埃尔德明确指出大众参与才是新议题形成和发展的动力，从而能够带来政治体制的长期稳定。但是，他们没有说明当用非法手段来实现议题转化时会带来什么效果问题，并且这一基于美国政治背景的理论对其他体制有多大的说服力有待进一步考察（讨论点）。外在催生模式三、多元流程模式•提出背景•理论内容•评价（一）提出背景约翰·W·金登通过对美国联邦政府健康和交通政策的知情人士的大量访谈，和对各种个案分析、政府文献、政党纲领、新闻报道和民意调查的分析，历时四年，于1984年出版了《议程，方案和公共政策》一书，该书批判了当时较为盛行的几种政策议程研究方案和观点，提出了一个著名的政策议程模型：“政策橱窗”（policywindow）。多元流程模式提出背景（续）任何国家的政策资源——包括财力、物力、人的精力和智力、政府权能——都是有限的，因此，在特定的时间只有有限的主题和方案会受到当局的认真考虑“（即被列入政策议程）。然而，政府在任何时刻所面对的或被要求采取应对措施予以解决的社会问题却成千上万，就同一社会问题所提出的解决方案也各种各样。那么，“为什么有些主题被提上议事日程而另一些被忽视了？”“为什么某些政策方案比其他一些方案得到更多的关注？”多元流程模式（二）理论内容金登认为问题流、方案流和政治流往往是共时性地而非历时性地出于政策议程设定“场域”之中，并有可能耦合形成政策议程的关键节点（criticaljuncture），即政策橱窗的开启，这时问题或方案被纳入政策议程。问题、政治和参与者是政策议程设定的三个自变量。即：议程设定=f(问题，政治，参与者)多元流程模式理论内容（续1）•问题流问题的认知在政策议程设定中起着关键性的作用。如果问题的性质十分严重、影响面极为广泛，或是具有压倒性的重要性，譬如灾难和危机，那么仅凭问题本身就能单独开启“政策窗”。但是，如果问题本身不具有这种排山倒海的冲击力的话，是否能够进入政策议程，则取决于多方面的情况和机会。多元流程模式理论内容（续2）•政治流政治潮流影响着问题能否进入政策议程的政治因素主要包括民族情绪的变换、行政或立法机关人员的更替、利益集团的压力活动等。那些与当下民族情绪偏好一致，能够得到利益集团的支持或是没有遇到有组织的反对，又与国会或政府中主流倾向相符的问题项，比那些不具备这些条件的问题项，更能被提上政府日程。多元流程模式理论内容（续3）•政策流（政策参与者）他们的活动及其产物是在政策场域中制造“政策流”（thepolicystream）。各种主张和方案汇聚成金登所谓的“政策原汤”（thepolicyprimevalsoup）。决策者根据技术可行性、经济效率性和政治合法性等标准，从其中挑选部分方案列入议程，重点加以分析。多元流程模式理论内容（续4）政策企业家——当机会出现时，必须有一个人承担起把这三条主线结合在一起的功能，这个人就是政策企业家。政策企业家被界定为愿意投资自己的精力、名望、财力等资源的政策倡导者。当然，之所以把他们称为企业家，是因为他们从这种投资中期待着将在未来产生的物质上和精神上以及政治上的利润回报。多元流程模式二、金登“多元流程模式”（4）•4.问题、政治和参与者是政策议程设定的三个自变量。•议程设定=(问题，政治，参与者)f问题的认知在政策议程设定中起着关键性的作用。如果问题的性质十分严重、影响面极为广泛，或是具有压倒性的重要性，譬如灾难和危机，那么仅凭问题本身就能单独开启“政策窗”。政策议程的另一个解释变量是政治潮流。影响着问题能否进入政策议程的政治因素主要包括民族情绪的变换、行政或立法机关人员的更替、利益集团的压力活动等。在实践中，参与者常常只专注政策进程某一方面。譬如，政策分析家往往只在方案拟制这一方面发挥作用；政党将其主要精力放在政治上而非政策方案的设计上。据此，金盾将参与者分为两类：前台参与者（visibleparticipants）和后台参与者（hiddenparticipants）.二、金登“多元流程模式”（5）5.政策机会•事实上，大多数的政策参与者都只好等待时机的到来——政策橱窗的开启。•可以预测的时机•不可预期的机会•“无论是可预期的还是非预期的，开启的政策窗既小又少。机会会来，但也会去，窗口不会长时间地开放。如果错过了一次机会，就只好等待另一次了。”二、金登“多元流程模式”（6）6.政策企业家当机会出现时，必须有一个人承担起把这三条主线结合在一起的功能，这种人可以成为政策企业家。当然，之所以把他们称为企业家，是因为他们从这种投资期待着将在未来产生的物质上的和精神上的以及政治上的利润。政策企业家被界定为愿意投资自己的精力、名望、财力等资源的政策倡导者。二、金登“多元流程模式（7）7.政策企业家应该具备的三点素质：第一，使别人能够倾听于他的意见的人。第二，政策企业家应该具备高超的政治联系和协调方面的技术。第三，这也是最重要的，就是忍耐力和不断的追求。理论内容（续5）问题流方案流政治流开启政策窗政策企业家（机会把握者）关闭不可预知，失去机会继续等待….重大问题可以直接开启多元流程模式中标（三）评价“政策橱窗”理论，基于美国联邦政府官员的政策过程参与者之经验，通过实证方法，对作为政策过程第一个阶段的政策议题设定过程在给予清晰地揭示，应该加以充分肯定，同时，在实践中也具有相当的可行性。但是，由于其研究的领域局限在保健和交通政策方面，所以他的应用方面绩效有待进一步检验。多元流程模式四、两种模式的比较相同之处：•两种模式讨论的大前提都是政治资源的稀缺性下的政策议程设定问题，即社会问题如何才能成为政府议程的这一转变过程。•两种模式都很突出公众在推动政府议程中所发挥的积极作用，但后者更体现了一种市场竞争性。两种模式的比较（续1）不同之处：•外在催生模式把政策议程分为动态的两个阶段，指出每个阶段有不同的策略，并受不同的社会因素影响，从一种视角揭示了使社会问题转化为制度议程的机理。•多元流程模式强调对三种流程结合在一起的机会把握——“政策橱窗”，也凸显了这其中“政策企业家”所起的作用和担当的角色。五、两种模式视角下的我国政策议程•外在催生模式视角下的中国政策议程设定•多元流程视角下的中国政策议程设定外在催生模式视角下的中国政策议程设定外在催生模式将政策议程设定看作是几个阶段的动态过程，在这个过程中作者明确指出大众参与才是新议题形成和发展的动力，从而能够带来政治体制的长期稳定。中国的实际情况：中国政府在公共政策制定过程中发挥了极其重要的作用。中国的政策制定过程则主要是在政府主导下进行的。在当代中国的实际政治制度下，这里的政府概念的内涵包括党组织和政府组织，而且党组织是政府机构的核心，更是制定公共政策的核心主体即政策中枢。外在催生模式视角下的中国政策议程设定（续1）•外在催生模式（国外）•制度议程来源于体制议程，公众努力将体制议程制度化。•中国的政策议程设定•中国的制度议程多源于体制内幕僚或者精英的提案咨文，中间媒体的作用多于政策传播和政策动员的作用，是一种“内部创设—政治动员”的方式。制度议程强调大众媒体扩散到更大规模的公众体制议程制度议程大众传媒大众多元流程视角下的中国政策