_两型社会_建设背景下历史街区的保护策略研究_以郴州市历史街区保护

“两型社会”建设背景下历史街区的保护策略研究——以郴州市历史街区保护为例曾正茂胡建国摘要：从建设“两型社会”的基本要求出发，分析其与历史街区保护的内在联系，指出“两型社会”建设背景下的历史街区保护，既离不开政府的政策驱动，也要加强制度能力建设，同时还要转变发展观念。并以郴州市为例，提出“两型社会”建设背景下历史街区保护的相应策略——消费城市、釜底抽薪、让渡产权。　关键词：两型社会历史街区保护郴州市　建设“两型社会”是党和国家的一项重要战略决策，是贯彻落实科学发展观、实施可持续发展的重要举措，同时也为历史街区的保护建立了一个新的理论平台，两者之间存在着边缘性的学科内在联系。　郴州是座具有2000多年历史的省级历史文化名城，然而其历史街区保护的现状堪忧，宏观层面的保护策略研究薄弱，与建设“两型社会”的基本要求还存在着一定的差距。　我们的研究和探讨便基于此而产生，然而限于精力和篇幅，许多问题都无法深入展开论述，权且作为一种“抛砖引玉”。　1、“两型社会”与历史街区保护1．1“两型社会”综述“两型社会”指的是“资源节约型、环境友好型社会”。党的十七大报告指出，“坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系到人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。”这是党代会报告中首次提到“生态文明”理念，报告并把以建设节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式为核心的生态文明作为小康社会目标的新要求之一。对“两型社会”的强调，将有利于着力解决中国发展新阶段面临的突出的资源环境问题。　资源节约型社会是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，其核心是节约资源；环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。　2696建设“两型社会”不是一般意义上的保护资源、节约资源，而是应坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。　建设“两型社会”是一项庞大的系统工程，涉及生产、消费、流通等领域，涉及发展战略选择、观念更新、制度变革等因素。培育节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，需要政府、企业、居民、非政府组织等行为主体的积极作为与协作，需要各领域相关政策的支持和制度保障。　1．2“两型社会”与历史街区保护“两型社会”的定义于历史街区保护而言，同样意味着几个发展方向的衍生：一是历史文化资源的保护与利用将得以加强，亲历史文化保护的产业（如旅游业）将成为消费历史街区的主要产业；二是历史街区的空间利用将受到一定的限制，与历史文化保护、古建古迹保护、风俗习惯保护等无关的功能（如仓储、工业、办公等功能）不应妨碍环境友好型街区建设；三是政府、企业、居民、非政府组织间的配合与协调需进一步加强，历史建筑使用权和所有权的脱节问题需得到妥善处理，以利于历史街区可持续性的和谐发展。　“两型社会”建设背景下的历史街区保护，离不开政府的政策驱动。由于历史街区资源环境问题存在外部性，完全依靠市场无法达到资源配置最优状态。解决资源环境问题，需要将负外部性的社会成本内部化，以降低环境破坏和资源滥用；将正外部性的社会收益内部化，使具有正外部性的环境友好产品和服务达到社会最优的供给水平等等。由于传统市场机制无法通过“看不见的手”解决外部性问题，因此，在“市场失灵”情况下，我们必须依靠政府的制度安排实现外部性的内部化。解决资源和环境外部性可供选择的政策工具有很多，既有强制性法律法规和强制性技术标准等，也有市场化导向的政策工具。　“两型社会”建设背景下的历史街区保护，还需加强制度能力建设。所谓制度能力是一个社会有效实施法律、规定或政策的能力，制度能力是推行资源和环境政策的保障。现实生活中，许多好的政策在实施后往往达不到预期效果，这与我们缺乏将此类政策推行下去的制度能力有很大关系，因制度能力贫弱而导致资源或环境管制失败的案例并不鲜见。因为历史街区牵涉的资源环境问题综合复杂，单纯依靠政府，难以应对为数众多、分散甚至是流动的管制对象。对此，要重视把市场和社会力量引入管制体系，形成政府、市场和社会结成伙伴关系共同应对挑战的治理结构，为此就有必要改变弱市场与弱社会现状，一方面，动员市场和社会力量参与管制，另一方面，也要靠提升民众的生态意识，促使其自觉遵守各种生态规则，积极配合各种生态政策的实施，从而降低各种环境友好制度的运行成本。　2697“两型社会”建设背景下的历史街区保护，也要转变发展观念。中国长期以来遵循了增长优先的发展战略，这一发展战略在特定历史条件下对促进中国经济发展起了很大推动作用，但与此同时也付出了很大的资源环境代价。十七大报告指出，要实现未来经济发展目标，关键要在加快转变经济发展方式——由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。这就要求我们保护历史街区要从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，遵循科学发展战略，以此引导政策层面的调整。　2、“两型社会”建设背景下的郴州市历史街区保护策略研究2．1郴州市历史街区现状郴州市历史街区指的是东临郴江河、北起东街、西靠南街至财政局用地（不含财政局）一线、南至东塔岭的城市规划建设区，具体指的是“九街十八巷”：　“九街”为：河街、兴中街、寿星街、护国街、扎上街、区正街、干城街、裕后街、福兴街。　“十八巷”为：朱家坪巷、田家巷、张家巷、乌石叽巷、欧家巷、铜公巷、吴家巷、龙骨井支巷、马家巷、郭家巷、裕后街支巷、南关上支巷、栏杆塘支巷、水巷等巷道。　该区段内历史古迹及古建筑密集，同时危旧房也较多，由于诸多的原因，该区段内的历史文化保护工作面临的问题表现在两个方面：　一方面：该区段的历史古迹、古建筑以及人们的生活习惯、历史风俗面临快速消失，大量的历史街区、传统民居、传统店面整片地消失，这种危急的情势如果继续下去，那么很可能在一代人之间内现有的历史遗址会在城市里荡然无存，城市会完全丧失掉它的历史特征——从而造成历史文化资源的浪费。　另一方面：旧城改造的速度越来越快，由于经济利益等原因，在政府内部、政府与开发商之间、政府与居民之间产生大量的摩擦与冲突，导致历史文化街区的保护成本急遽上升。并且不同利益主体在改造与保护中的矛盾甚至影响到社会的稳定和经济的发展——从而影响环境友好型社会与街区的建设。　造成这种情况的存在，依历史文化名城保护问题的主流看法认为其原因：一是主观认识不够，在资源、环境的保护与经济利益之间往往选择了后者；二是在主观认识的背后就是对保护与改造政策较为模糊，使得保护与改造工作治表不治本甚至适得其反，不仅达不到历史文化保护的根本目的，反而会引起社会矛盾，阻碍经济发展，保护工作的结果与其初衷相反。这正如东、南、西、北街的改造，虽然说使街道变宽了、街景变美了、房子变漂亮了……但2698是，我们又能找到多少历史的遗址、传统的民居和店面以及人们传统的生活习惯和风俗，在这里我们又能引起多少的历史回忆？答案就是：城市记忆空间丧失，历史文化保护不够，城市历史文化资源浪费，环境友好型街区建设无法得以积极进行。　2．2郴州市历史街区保护策略2.2.1消费城市——资源节约型历史街区建设对郴州历史文化名城及其历史街区保护工作来说，“中国优秀旅游城市”这一响亮的城市称谓可谓是一把“双刃剑”：如果利用得好，旅游业的发展可以是历史名城和历史街区保护非常好的契机，因为城市的历史风貌和普通商品一样，都有一个谁来消费的问题，旅游带来消费，可以给保护工作带来强大的需求。　但是另一方面，经济的快速发展会大大加速历史城市更新的过程，如果这个时候历史街区的保护工作没有跟上，就会出现历史文化特征在短期内丧失殆尽，那么一批批游客到郴州来看什么？至少来说，会感到些许遗憾。　相应的策略便是：避害就利，把旅游作为消费历史名城的重要途径之一，把消费历史名城（含街区）作为保护历史名城及街区的重要手段。这是因为：随着人们生活水平提高，有一部分人开始能够消费老城，亲保护老城的产业（包括旅游业在内）便开始出现，这为历史文化名城及街区的保护提供了一个非常重要的途径。比如欧洲很多国家的老城往往聚集了大量旅游人口，又如我国丽江古城经济完全建立在旅游之上，这意味着历史名城及街区保护在纯粹的投入之后可能在消费城市的过程中会带来惊人的产出。　2.2.2釜底抽薪——环境友好型历史街区建设先来说影子地价，影子地价就是土地能够卖但并没有通过交易真实地实现出来的价格。比如说城市广场用地也许每亩价值一百万元，但是由于种种原因却不能买，这就是影子地价，实际上这个价格只是理论上的价值。　如果城市影子价格和实际价值背离的话，意味着城市资本财富的丧失，本来能够买高价的土地由于历史名城保护、文化古迹保护的原因，却一分钱不能卖，政府或是开发商便需长期忍受巨大的资产沉淀和流失，这种地方控制的越多，“资产流失”就越大。　这无形之中便增加了历史街区保护的机会成本。机会成本越高，保护的代价就越大，保护的难度也就越大，这也正是历史街区甚至历史名城保护困难重重的真正原因。　解决问题的关键就是降低保护的机会成本，釜底抽薪便为其相应策略。　开辟新区建设便是起到釜底抽薪的作用。如果把历史街区的部分功能移到街区外单独建立一个新区，这时地价的波峰也会随之转移到新区。此时，历史街区保护的压力也就大大减2699少。釜底抽薪、建设新区，其一就是疏散历史街区（或古城）的功能，如将“九街十八巷”街区中与历史保护，古迹保护、风俗保护无关的功能（如仓储、办公、工业等功能）转移到城市其他区段。其二就是转移历史街区的基础设施需求而不应增加基础设施供给。在历史街区应该用相反思路来提供基础设施，比如说交通量增加，一般是提供更多的道路、更多的基础设施，而相反的思路便是减少历史街区的需求，限制供给，如果无限度地提供基础设施，就会一直抬升历史街区地价，直到把历史街区密密麻麻地建成一个普通的、高密度的、历史记忆荡然无存的空间。　分析表明,开辟新区是历史街区保护的必要条件。如果不通过釜底抽薪，将历史街区发展的压力转移出去，而是在保护上进行开发建设，其保护在理论上是不可能的。典型的例子就如美国的纽约，它习惯于把城市一次一次推翻重建，甚至把这种做法推崇为纽约的精神，但是纽约人到了上世纪后终于明白过来，开始保护起自己的文化特征和自己的历史个性。同样，东南西北街的改造是不是也给我们敲响了“九街十八巷”历史街区保护的警钟。　2.2.3让渡产权——和谐历史街区建设根据调查得知，由于历史的原因，“九街十八巷”历史街区存在产权缺失的问题，有相当一部分的居民只拥有房子的使用权。这使得保护比其它地段更困难，这也是一个比保护的技术、方法更重要、更基本的东西。　这样便造成一个后果，就是使用权和所有权脱节，真正的使用者并不拥有产权，因此不能把它变卖，也不想进行维护不属于他的东西，而想买下进行维修保护的，不管出多少价，别人因没产权也不卖。这样致使原有设施不断老化，居住条件日臻恶劣，房屋越住越破，街区越来越乱。　由于产权缺损，我们不能指望像国外一样自发地出现老百姓为主大规模地保护历史街区的运动，但是历史街区的许多没有产权的居民却具有拆迁的强烈愿望和动力，希望通过拆迁获得本不属于他的产权。　政府要明白群众这方面的呼声到底是怎么来的。但是也不能忽视这种呼声。在历史街区的保护中，政府具有特殊优势，第一是产权最终所有者，而且是许多建筑的直接所有者，第二就是政府的公共权力。　理论上最直接的办法就是由政府收回民居的房屋（产权是政府的）然后由政府进行保护维修或转到开发商。老百姓虽然没有产权，但世世代代居住在这个地方，一旦剥夺他的房屋往往会引起冲突和矛盾，这恰恰是要避免的。　2700一个简单的办法就是干脆承认现有民居事实上的产权，按照现在房改的方法在付少量费用的情况下，有条件地将现有住房的产权转移给住户。条件是，所有者有权使用、装修、转让、抵押、出售、继承，但不许拆除和进行不可逆的改造，要保护原来的外