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1「兩岸共同打擊犯罪策略與運作之研究」委託研究建議書投標廠商：二十一世紀基金會研究主持人：朱金池協同主持人：楊雲驊、蔡庭榕研究員：許福生研究助理：廖訓誠、蘇信雄、徐湘棠中華民國99年4月1日2「兩岸共同打擊犯罪策略與運作之研究」委託研究建議書目次壹、研究主旨…………………………………………3貳、研究主題背景及有關研究之檢討………………4參、研究方法與過程………………………………21肆、研究內容大綱…………………………………26伍、研究預期發現及對相關施政之助益…………27陸、藉由網路徵集意見及傳播成果之規劃………27柒、研究經費之配置………………………………28捌、研究進度及預期完成之工作項目……………28玖、需行政院研考會行政支援項目……………..29壹拾、參考文獻…………………………………..29附件：相關參考資料………………………………353壹、研究主旨一、研究主題與研究範圍(一)研究主題：兩岸共同打擊犯罪策略與運作之研究(二)研究範圍本研究主要在探討台灣地區與大陸地區在共同打擊跨境犯罪的策略、法制及運作等三個面向的歷史沿革、現況問題與未來之策進方向等內容。首先，在合作策略方面的研究範圍，將包括海峽兩岸當前跨境犯罪狀況與趨勢分析、兩岸共同打擊犯罪的歷史沿革回顧、比較分析在「海峽兩岸共同打擊犯罪和司法互助協議」簽署前和簽署後的合作策略之異同，並對未來兩岸打擊犯罪的合作策略提出建議。其次，在兩岸共同打擊犯罪法制方面的研究範圍，將聚焦在「海峽兩岸共同打擊犯罪和司法互助協議」(以下簡稱「兩岸司法互助協議」)中共同打擊犯罪和司法互助兩大部分。而在兩岸司法互助方面，將針對與打擊犯罪密切相關的「送達文書」以及「調查取證」部分，分別就「兩岸司法互助協議」簽署前運作狀況、遭遇困難，以及「兩岸司法互助協議」簽署後的運作架構、所生問題以及建議解決方案等，列入研究範圍。最後，在兩岸共同打擊犯罪運作方面的研究範圍，將涵蓋探討兩岸共同打擊犯罪我國關注重點項目(例如詐騙、洗錢、網路犯罪等經濟犯罪，走私、槍械、毒品、人口販運等跨境有組織犯罪及其他重大刑案暴力犯罪)之執法困境與合作機制之建立、研析「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」簽署後國內各相關機關執行情形與推動作法，及跨機關協調整合問題，並對未來兩岸打擊犯罪的運作機制提出建議。二、研究緣起我政府自1987年11月2日開放民眾赴大陸地區探親起，開啟了兩岸人民的往來管道。又由於二十一世紀已進入地球村的年代，全球化的進展促進了國際社會互動關係更加密切，但同時也提供犯罪活動向外滋延的有利條件，使得犯罪型態趨向多元化、國際化、組織化。尤其是高速交通工具急劇發展，人與物國際交流進展神速，國家或社會間距離縮短，犯罪也擴大成國際性規模，甚且透過網際網路跨越國界實施，以致「犯罪之國際化」（internationalizationofcriminality）現象乃成各國共通之問題1，尤其在兩岸間的互動愈益頻繁之際，兩岸跨境犯罪的問題更形嚴重。因此，國際或區域間，以及兩岸間愈來愈重視跨國界、跨區域之「安全聯防」及「共同打擊犯罪」的合作機制。綜上，當前兩岸在警政合作共同打擊犯罪上的策略與作為，極具必要性與迫切性。1許福生，刑事政策學，元照出版，2007年8月修訂二版，頁35。4但因限於兩岸分治之主客觀因素，且因此類跨境犯罪之偵查合作事涉兩岸政治與軍事關係，處理之敏感性與複雜度甚高。故目前兩岸共同致力於打擊犯罪之作為仍高度仰賴民間之途徑為之，且於1990年9月10日簽訂「海峽兩岸紅十字會組織在金門商談達成有關海上巷遣返協議」(以下簡稱「金門協議」)，又於2009年4月26日簽訂「海峽兩岸共同打擊犯罪和司法互助協議」，作為兩岸政府間推動共同打擊犯罪相關措施之準據。上述兩大協議簽署後，在兩岸共同打擊犯罪合作策略及運作機制之現況為何，是否在執行上面臨困境，以及對打擊跨境犯罪之成效如何，均需作有系統和全面深入的探討分析。尤其是我國所關注的防詐騙、洗錢、網路犯罪等經濟犯罪，走私、槍械、毒品、人口販運等有組織犯罪及其他重大刑案暴力犯罪等項目之執行現況及所遭遇問題，值得進一步研究。另國內涉及兩岸共同打擊犯罪相關機關如內政部移民署、法務部調查局、行政院海岸巡防署、行政院大陸委員會、司法院等如何落實執行相關措施，及跨機關協調整合問題，亦影響共同打擊犯罪的成效。考量兩岸開放直航後，我國面對更為嚴峻的犯罪情勢及互助合作相關議題，應及早規劃並透過完善的策略及執行予以因應。本計畫預計採全面性的檢討，透過相關領域專家學者廣泛的討論，瞭解所面臨真正問題，提出研究議題並研擬對策，以供政府擬訂政策之參考。三、研究方向及預期目標本研究擬針對上述兩岸共同打擊犯罪之現況問題進行深入研究，預期達成下列研究目標：1、分析海峽兩岸當前跨境犯罪狀況與趨勢2、回顧海峽兩岸共同打擊犯罪的歷史沿革3、剖析「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」之主要內涵4、檢視「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」簽署後，兩岸共同打擊犯罪合作策略概況。5、探討兩岸共同打擊犯罪我國關注重點項目(例如詐騙、洗錢、網路犯罪等經濟犯罪，走私、槍械、毒品、人口販運等跨境有組織犯罪及其他重大刑案暴力犯罪)之執法困境與合作機制之建立。6、研析「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」簽署後，國內各相關機關執行情形與推動作法，及跨機關協調整合問題。7、研提兩岸共同打擊犯罪策略與運作之具體政策建議。貳、研究主題背景及有關研究之檢討5本研究為達到上述預期研究目標，擬先就研究主題背景及有關研究作一檢視，以利本研究在國內外既有之研究成果及實務經驗上累積政策知識，進而綜合提出良善之政策建議。一、研究主題背景本研究以「兩岸共同打擊犯罪策略與運作之研究」為主題，此主題之相關背景資料包括：海峽兩岸當前跨境犯罪狀況與趨勢、海峽兩岸共同打擊犯罪的歷史沿革、「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」的主要內涵、「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」簽署後兩岸警察合作策略概況，以及「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」簽署後兩岸警察執法困境等5個重點，茲分述如下：(一)海峽兩岸當前跨境犯罪狀況與趨勢台灣從1987年開放民眾赴大陸探親後，開啟了兩岸關係的新紀元，特別是近年來隨著全球化趨勢的推波助瀾下，兩岸間的各項交流更是逐年擴大發展，再加上兩岸間同文同種，人民往來互動日趨頻繁，交流互利之餘，同時亦衍生許多許多治安問題，諸如非法移民與人口販運、槍械與毒品走私、經濟犯罪、組織犯罪問題等。特別是台灣於1990年起實施「迅雷專案」及1996年8月起實施第二階段「治平專案」等全台掃黑行動，大陸變成台灣黑道份子潛逃之主要地點。尤其是一些具有黑道背景的跨兩岸犯罪組織更利用兩岸治安防治無法對接之機會，大肆實施人口販運、販毒、洗錢、走私、詐騙等跨境犯罪，嚴重危害了海峽兩岸同胞權益，破壞了兩岸社會和諧。總結海峽兩岸當前跨境犯罪狀況約可概分如下：1、劫機犯罪問題在1980年代之前，我國政府訂定《反正來歸人員立功獎勵辦法》重金懸賞利用空中交通方式來台的大陸地區人民，並稱呼為「投奔自由的反共義士」。因此，大陸地區從1981年10月4日廣州高幹子弟7人，計畫劫機至台灣參加我國國慶典禮事洩被捕起，迄1990年底，至少發生19次以上的劫持民航機事件。但到了1990年代，因兩岸逐漸開放，順應國際法上處罰劫機犯罪的潮流，1991年5月1日臺灣地區宣布終止動員勘亂時期後，廢止《懲治叛亂條例》、《反正來歸人員立功獎勵辦法》及相關法令。於1993年至1998年間是大陸地區人民劫持民航機來台的最高峰時期，共13件合計18人，改依《刑法》及《民用航空法》開始司法審判劫機犯罪，大陸地區人民劫持民用航機來台的問題，才逐漸消弭(葉祐逸，2007:100-101)。2、非法出境及人口販運問題「非法入境」者通常指非經合法程序進入某一國境之謂，俗稱「偷渡」；「偷渡者」一6般被戲稱為「人蛇」；負責接運人蛇進行偷渡者或組織被稱為「蛇頭」。大陸地區人民偷渡來台，始於1982年7月5日嚴達州等7人自屏東坊山加祿堂附近上岸為首例，迄1987年解除戒嚴及開放大陸探親後，大陸地區人民即不斷偷渡來台。近年來，兩岸偷渡仲介集團相互勾串，已朝快速化、集團化及國際化之方向發展，並逐漸仲介大陸女子偷渡或以假結婚方式來台賣淫為主(葉祐逸，2007:101-102)。近年來，台灣常被美國國務院評為「全球人口販運」的第2列(Tier)名單，且在2006年更被美國國務院評比為「全球人口販運」的第2列觀察名單（WatchingList）。人口販運的方式與型態的多元，並不侷限在賣淫或色情表演等性剝削販運，尚有其他如勞工販運等。性剝削販運受社會大眾注意，乃因為主要犯罪行為，影響治安，常經媒體報導所致。其實，勞工販運或販賣器官等在人口販運問題中，亦極受重視，台灣亦被評為勞工販運者之一(蔡庭榕，2009:90)。綜上，非法入境與人口運販等問題間具有密切之相關性，均屬於兩岸跨境之重大犯罪問題，深值兩岸共謀如何合作以共同打擊有組織犯罪，創造雙贏局面。3、走私毒品、槍械犯罪問題走私犯罪除因逃漏稅捐而直接影響國家稅收外，亦由於其私運政府管制物品進口出口，嚴重破壞整體經濟政策，而間接危害到國內工商業的正常發展。至於走私毐品和槍械，則更嚴重危害社會治安，因此更需要加以查緝和防範。但由於走私厚利的引誘，是類跨境犯罪始終無法根絕(葉祐逸，2007:102-103)。譬如，於2009年9月下旬，由刑事警察局南部犯罪打擊中心破獲了我國自政府遷台以來最大宗的軍火走私案，共查獲181枝長短槍枝，以及數萬發的子彈。行政院吳敦義院長特於2009年11月11日前往刑事局頒獎表揚偵破本案有功人員2，可見政府相當重視此類走私槍毒的跨境犯罪案件。4、台灣地區犯罪人、嫌疑犯、通緝犯或刑事被告潛逃至大陸地區問題由於兩岸的交流日益密切，以及兩岸刑事司法互助不足的缺失，造成台灣地區犯罪人、嫌疑犯、通緝犯或刑事被告潛逃至大陸地區藏匿。2006年底、2007年初台灣地區發生了二件震驚社會的案件，嫌疑犯皆潛逃至大陸地區，一件是「台北市衛豐保全運鈔車遭保全員監守自盜案」，一件則是「力霸王又曾案」。其中前項案件經刑事警察局透過適當管道協請大陸公安單位協助，不到一週即在雲南昆明地區逮捕主嫌李漢揚、李金瓚及2名大陸共犯，本案堪稱兩岸警方合作共同打擊跨境犯罪之典範(葉祐逸，2007:103)。又根據陳國霖教授的研究指出，大陸目前成為存在最多台灣黑道兄弟的地區。台灣黑道份子大規模地移往大陸，始於1990年實施的「迅雷專案」期間，迅雷專案開始之後，有三百多名黑道份子離開台灣2參閱行政院全球資訊網，〈焦點新聞/2009/11/11〉，，上網檢視日期：2010年2月19日。7前往大陸，至於角頭及本省掛幫派較喜歡在福州和廈門，惟外省掛幫派則較可能在上海、北京、深圳與海南省的海口市落角。此外，1996年「治平專案」執行期間，大陸變成大多數台灣黑道份子潛逃之主要地點。1999年，台灣最大的三個犯罪組織均已分別在大陸建立基礎，如竹聯幫在廣東與珠江三角洲，天道盟在福州與廈門，四海幫則在上海與海口等3。因此，有鑑於兩岸間的各項交流往來互動日趨頻繁，交流互利之餘，境外黑社會犯罪組織的合流以共同牟取暴利，已是不可避免的趨勢(許福生，2009:121)。最近一個顯例是重大刑事通緝要犯白Ｏ森、羅Ｏ堅及嫌犯楊Ｏ雄等3人，畏罪潛逃大陸地區，案經法務部檢察司、法務部調查局、內政部警政署刑事警察局與彰化檢、警、調專案小組共同努力，並透過大陸公安單位協助查緝到案，將白嫌等3人於2010年3月6日順利遣返歸案，本案是第三次江陳會簽署「海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議」生效後，兩岸再次成功合作緝捕遣返重大刑事（通緝）要犯，樹立兩岸共同打擊犯罪的工作典範。5、跨境詐欺犯罪所謂「新興詐欺犯罪」即指1997年起因經濟型態改變、電子通訊發達及電信業者為爭取業績所設計之便民措施，所發展出大量運用人頭帳戶及人頭電話層層轉接等犯罪工具，利用人性貪婪的弱點，以各種名目誘使被害人將相關款項匯入詐欺集