公安机关实施“反家庭暴力法”存在的问题及对策研究

公安机关实施“反家庭暴力法”存在的问题及对策研究作者：郑超来源：《青年时代》2018年第08期摘要：“反家庭暴力法”对公安机关预防打击家庭暴力犯罪行为进行了规范指引，但受传统家庭观念的束缚、家暴多发多样反复隐蔽、反家暴执法规则缺失及联动合作机制不完善等因素的影响，公安机关在预防打击家庭暴力行为时存在主动执法意识缺位、执法缺乏规范、调查取证难、未形成“反家暴”联动机制等诸多问题。应当建立相应的激励机制，充分利用社区警务的前期预防与处置优势，不断规范家暴案件执法方法与体系，重视家暴案件调查取证工作，加强反家暴联动合作，不断提升预防与打击家暴案件执法的规范化与体系化，切实维护家庭和谐与社会稳定。关键词：公安机关；反家庭暴力法；问题；对策家庭暴力，是指家庭成员之间以殴打、捆绑、残害、限制人身自由以及经常性谩骂、恐吓等方式实施的身体、精神等侵害行为。家庭暴力侵害了家庭成员的合法权益，破坏了家庭关系，影响了社会和谐稳定。由于受自然和社会属性影响的家庭成员关系不同，现实中，家庭暴力的主要受害者是妇女、未成年人、老年人、残疾人，因此，我国妇女权益保障法第46条、未成年人保护法第10条、老年人权益保障法第25条、残疾人保障法第9条分别规定了禁止对妇女、未成年人、老年人、残疾人实施家庭暴力。2016年3月1日，《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称“反家暴法”）开始实施，明确家庭暴力的预防、处置、人身保护令、法律责任等，其中明确了公安机关在反家暴活动中的“接报后及时出警”“调查取证”“协助受害人就医”“鉴定伤情”“通知并协助民政”“批评教育或者出具告诫书”“监督加害人不再实施家庭暴力”“治安处罚”“立案侦查”等内容。然而，公安机关在“反家暴法”实施两年来，其适法活动虽然取得一定成效，但是否切实发挥了应有的执法功能，是否不断通过理念创新、制度或方法创新应对适法过程中产生的新问题，仍是我们需要不断研究和解决的问题。一、公安机关实施“反家暴法”存在的主要问题（一）主动服务意识和执法理念转变仍有缺位“反家暴法”从立法角度明确了公安机关在反家暴过程中应有的职责。但是，在执法实践中，公安机关的反家暴执法活动仍有认识和操作不到位的情形。首先，一些基层公安机关执法人员受家庭传统观念影响，仍未深入认识到家庭暴力对于社会治安产生的严重隐患，将家庭暴力视为“家务事”，甚至其与日常警务分割开来。其次，公安机关业务范围内的刑事、治安案件和大量的非警务活动，使得分配在处置家庭暴力案件上的警力存在严重的缺失与不足，难以将反家暴执法摆在应有的重要警务地位，并且尚未建立反家暴警务激励及相关考核机制，“出警慢”、“处警难”、推诿、懈怠等情况在基层公安机关内部时有发生。公安机关的执法意识不强，最终导致反家暴执法过程中公权力及法律的介入丧失了应有的主动性。例如徐州市公安局云龙湖风景名胜区分局，因辖区大型活动安保活动频繁、场所数量多等因素影响，在治安方面社区警务根本没有将家暴处置纳入考核机制，该分局派出所对于前来报案的家暴案件，对待轻微伤害、轻微暴力行为和“冷暴力”行为所采取的处置办法往往是调解室内解决。反家暴警力配置不足和激励考核机制不完善导致基层民警对于家暴案件的执法失范，辖区内家庭暴力反复性也较为严重。（二）执法缺乏规范、调查取证难根据基层公安机关处理家暴案件的执法程序调查研究发现，公安机关在反家暴执法的程序规范上存在很多盲区。首先，对于家暴案件处置，是适用普通纠纷调解，或是治安处罚，还是刑事立案，没有明确规范。容易造成了公安机关对于家暴案件的处理上的执法力度难以把握。其次，在处警现场处置上有失规范。执法人员对于家暴现场情况把握不准确，往往一上来就开始“调解”，忽略了对于家暴诱因的关注与解决，而且在现场询问的方法不规范，没能很好的做到分开询问和当事人隐私的保护。执法人员在现场处置过程中往往理不清头绪，“纠缠”时间太久，发现伤害情况后才采取强制措施，往往忽略了儿童、老人、孕妇等特殊群体的及时带离与庇护，对受害人权益的保护不到位。对于公安机关告诫书的使用率较低，仍未很好的落实告诫书、人身安全保护令的监督与协作执行，对于施暴者未形成强有力的法律约束，往往导致家暴反复发生。此外，公安机关在处置家暴案件时的取证意识不足，在“调解解决”的倾向性思维下往往忽视了现场勘查和证据固定，没有及時询问并形成笔录，对于受害人伤情鉴定不及时，使得鉴定结果无法有效证实家暴程度，难以形成有效的证据链条。在后期处置上，对于家暴案件卷宗资料、证据及材料的保存不当，导致公安机关对于辖区内家庭暴力情况缺乏信息管理和全方位把控。对于告诫书的监督执行、违反告诫书的处置方面存在漏洞，同样降低了公安机关的执法效果。（三）尚未形成“反家暴”合作联动机制面对复杂多发的家庭暴力案件，公安机关缺乏与其他职能部门、组织，比如：妇联、儿童保护组织、街道、居（村）民委员会、社会服务、福利、救助组织之间的联动合作。导致在处理家暴案件时，因警力不足等制约因素更显得力不从心。由于缺乏公安机关与反家暴组织机构间的合作联动，使得反家暴法制宣传、家庭暴力信息收集、反家暴预防机制构建、家暴案件前置处置、告诫书监督执行、后期监督救济等诸多方面存在搁置甚至空白。一些基层公安机关对于家庭暴力案件防止的重视程度还不够，因此仍未主动与反家暴组织机构取得联系，构建反家暴预防打击联动机制，公安机关“单打独斗”情况依然存在，这就导致了警力不足固有因素下，公安机关仅凭一己之力难以高效，更难长效地做好家庭暴力犯罪的预防与打击工作。二、公安机关实施“反家暴法”存在问题的主要原因（一）家庭观念的教条认识、权利意识的弱化、法治意识的缺失，影响了公安机关执法力度首先，受中国几千年封建传统思维、家庭观念的影响，仍有部分公安机关执法人员对“清官难断家务事”这一观念保持认同，甚至将其作自身“畏难心理”的借口。对于发生在家庭内部的矛盾、纠纷乃至家庭暴力，仍有基层民警将其认作是家庭内部矛盾，公权力不方便介入处置，尽管介入处理，也是以调解为主，执法意识不强。例如，在2016年北京董珊珊一案中，董珊珊婚后多次遭受丈夫殴打，多次向警方报警求助，但被警方以存在婚姻关系、不好管为由而拒绝，最终没能得到及时救助，被家暴致死。家暴告诫书和必要的行政执法措施的使用率较低，而且没有规范统一。这就使得原本“发现难”、“举证难”、“根治难”的家庭暴力案件在实际处置过程中难以用法律和行政强制力来进行约束，非但根治不了家庭暴力，甚至还会使家暴案件循环上升为刑事案件，对社会产生更加严重的危害。在我国法制化建设以及公安改革进程中，这种封建传统思想虽受到冲击，但是基层公安机关在处理家庭暴力案件过程中受该思想牵制的情况仍然存在，针对家暴现象，往往只顾其表，不究其因，“敷膏药”式的解决办法难以从根本上解决现实家暴行为和潜在家暴隐患。其次，民众受传统思维影响，产生了对于家庭观念的教条化认识，进而弱化了家庭内部成员的权利意识和法治意识。“家丑不可外扬”、“法不入家门”等封建传统思想使得家暴受害方对于自身遭受的家暴行为往往采取“忍耐”态度，对于反复发生的家暴行为选择“一忍再忍”。虽然也会向公安机关求助，但事后往往又会因为双方感情、传统观念和家庭等很多因素希望对施暴方从轻处罚甚至不处罚，在案件办理过程中不配合询问、取证等程序的进行，给公安机关处置家暴案件带来很大困难。（二）家庭暴力的多发反复性、多样性、隐蔽性，加大了公安机关执法难度家庭暴力的产生很大程度上是受封建传统思维中“男权主义”、“教条主义”等观念以及现实社会、经济、文化、教育等多方面因素的影响。家庭暴力往往发生在家庭内部和较近的家庭成员之间，很难被外界发现。但是，这并不意味着家庭暴力仅以少数个例的形式存在于社会中。事实表明，受施暴者心理、性格、暴力诱因等因素的影响，家庭暴力正以多种形式普遍存在与社会面的各个阶层与地域角落。因此，家庭暴力具有多发性、反复性、多样性、隐蔽性等特点，这就造成公安机关在反家暴执法方面存在诸多问题。1.多发、反复性。受传统封建思维影响，家庭暴力犯罪长期在社会和公权力的辐射角落滋生，极少的曝光度并不能掩盖其普遍性和多发性。同时，不应忽视的是多数家庭暴力存在反复性的特点。联合国一项调查表明，我国近四分之一的女性在家中遭受过家庭暴力，其中精神暴力比例高达38%。中国法学会曾对中国部分城市进行抽样调查显示，71.9%的人表示他们在幼年遭受过家庭暴力。然而，尤其是在相对落后的家庭暴力犯罪高发地区，地区警力不足情况十分严重，难以适应家暴案件普遍、多发性，反复性，处置周期长等特点所带来的压力。甚至在某些地区出现了对于家暴警情的排斥、推诿现象。2.多样性。家庭暴力形式多种多样，有对受害人暴力性侵害形式、精神上冷暴力和恐吓、威胁、侮辱等形式。据调查，我国现实家庭暴力表现形式中，暴力殴打占39%、捆绑、限制人身自由占14%、经常性谩骂恐吓占21、其他形式占26%。面对身体上的家暴侵害案件，公安机关往往按照正常法律程序进行案件处置。但是，面对威胁、恐吓、侮辱等“冷暴力”行为，公安机关尚未明确针对“冷暴力”的认定标准，因而往往基于没有身体上的损害或者损伤轻微而适用普通调解。受害方屡次报案屡次求情的情况，公安机关则难以抽出足够的警力去应对。无论何种形式的家暴，如果长期发展下去，势必会严重影响社会治安稳定。这种恶性循环令公安机关感到十分困扰。3.隐蔽性。发生在“家门内”的家庭暴力案件，如果不是受害人实在难以忍受选择报案求助，公安机关获知的警情能有多少？如果不是受害人或其亲属、邻居、朋友向公安机关反应，隐藏在暗处的家庭暴力还将反复发生几次、持续多长时间？隐蔽性为家庭暴力犯罪提供了有利“保护”。受害人碍于情面或恐惧害怕而不敢将家暴实施吐露出来，邻居朋友怕“惹上麻烦、引火上身”而对发生在身边的家庭暴力采取漠视态度。这些因素使得公安机关在处置家暴案件过程中，很难及时发现家暴隐患，难以获取家暴案件信息，难以及时进行预防干预，难以获取证据线索等，这些由家庭暴力自身隐蔽性所带来的阻力，严重制约了公安机关反家暴的进程。（三）家庭暴力处置规则的不充分，导致了公安机关执法的失范与不平衡“反家暴法”对公安机关在反家暴执法方面做了规定，但是这些规定大多没有明确家暴案件处置规程。调查表明，公安机关缺乏处置家暴案件的具体规则，导致基层民警在处置类似家暴案件时可能会出现不同的处置结果，不同地区公安机关对于相同家暴案件的处置方法及结果也存在较大差异。在缺少规范化的反家暴执法程序的情况下，公安机关在家暴案件的前期预防、现场处置、证据固定、定性处罚、后期跟踪等方面存在严重不足。例如，在现场处置方面存在的较为严重的问题主要体现在出警后对于现行家暴行为的制止不当、对于有儿童、老人、残疾人等在场的处置方法欠佳。民警出警后往往是首先制止现行家暴行为，然后当场进行调解，将“暴力行为停止”、“口头允诺不再施暴”、“口头允诺履行相关义务、遵守告诫”等情况作为执法结束的標准，现场调查询问取证落实不到位、告诫书发放不多，而且需要规范统一。家暴案件的后期处理过程中，因缺乏程序规范的指导，基层民警往往忽略了对于家暴案件的回访，对于告诫书的监督协助执行及违反后的惩治措施落实不到位。在“汤翠莲故意杀人案”中，汤翠莲经常受到其丈夫杨玉合酗酒后暴力殴打。汤翠莲多次报警，但警方处置方式皆为对杨玉合予以批评教育并调解。施暴方杨玉合多次表示不再酗酒、不再打骂妻子唐翠莲。然而，某日下午，丈夫杨玉合再次酒后殴打其妻唐翠莲，唐翠莲情急下用柴块数次击打杨玉合头部，致杨玉合当场颅脑损伤死亡。云南省高级人民法院最终依法以故意杀人罪从轻判处唐翠莲有期徒刑十年。此案由普通家庭暴力或治安案件，上升为刑事杀人案件，当事人唐翠莲由家暴案件受害人变成罪犯。如果公安机关在处置家暴案件方面有明确而严格的执法程序规范，在家暴案件伊始就很好的进行有效处理，既可以保护家暴受害人唐翠莲的人身权益，又能避免家庭暴力案件恶化成为刑事杀人案件。此外，基层公安民警在处置家暴案件时对于所适用的法律条文不熟悉，对于家暴案件的处置程序和方向并不明确，对于家暴案件适用纠纷调解还是上