搜索
PPPapplicationininfrastructuredevelopmentinChina:InstitutionalanalysisandimplicationsPPP模式在中国基础设施建设中的应用：制度分析及影响摘要在过去20年中，PPP模式即公私合营模式的应用越来越广泛。但在如何建立一个积极的制度环境以保证PPP项目的成功方面仍存在着问题。本文通过对中国的制度分析，探讨了这一问题。首先，本文通过阐释PPP模式的理论框架，论证了PPP系统中不同层次之间的逻辑及相互影响。然后，在文化、法律和管理特征等方面描述了中国的制度框架，并以此作为中国PPP模式发展的嵌入性因素。此后，本文对我国关于PPP模式的制度演化进行了分析。研究表明，制度安排的改变必须与PPP模式的引入相结合，且PPP模式的成效与它的制度环境紧密相关。最终，本文为改善我国制度安排以促进PPP模式健康发展提出了建议，并阐述了我国PPP模式的发展对外国政府及投资者的影响。1.introductionInfrastructureisconsideredtobe“lifesupportingservices”(NoelandBrzeski,2005)andhaslongbeenunderthemonopolyofgovernment.However,insufficientinfrastructurehasbeenaproblemforalmostallcountries;thisproblemisexacerbatedbythelackoffundsavailableinthepublicsectors(Matos-Castañoetal.,2014;QiuandWang,2011).Further,themonopolyofgovernmentoverinfrastructurehasbeenseenasacauseoflowefficiencyinthedevelopmentandoperationofinfrastructurefacilities.Public–privatepartnership(PPP),asaninnovationofprojectdeliveryalternatives,hasbeenwidelyappliedinmanycountriesinthepasttwodecades,attemptingtoresolvetheproblems(Chanetal.,2011);nowitis,arguably,themostsignificant,worldwidetrendinthepublicsector(GarvinandBosso,2008;KochandBuser,2006),andgoodgovernanceisanimportantfactorforthesuccessofPPPprojectsintermsofdevelopingsoundeconomicpolicyandadministratingprojects(Lietal.,2005).基础设施被认为是“生活配套服务”(NoelandBrzeski,2005)并且长期处于政府的垄断之下。然而，几乎所有的国家都存在基础设施不足的问题；资金缺乏的公共部门加剧了这个问题的严重性(Matos-Castañoetal.,2014;QiuandWang,2011)。此外，政府对基础设施的垄断被视为导致低效率的基础设施发展和运营的原因。PPP，做为一种项目交付方案的创新，在过去的二十年已经被广泛地应用到许多国家，并且尝试去解决一些难题(Chanetal.,2011)；现在PPP无疑是公共部门里最重要、最流行的趋势(GarvinandBosso,2008;KochandBuser,2006)，在发展良好的经济政策和管理项目方面良好的管理是PPP项目成功的一个重要因素(Lietal.,2005)。Overthepasttwodecades,theChinesegovernmenthasbeenembarkingonanambitiousprogrammeoflargeinvestmentsoninfrastructuredevelopment.TofacilitateurbanizationinChina,thefundsrequiredforurbaninfrastructuredevelopmentduringthefirst20yearsofthetwenty-firstcenturyareexpectedtobearound3500–5000billionRMB(Wu,2007).Fundsfromgovernmentaloneareunlikelytobeavailabletofinancesuchlargeinvestmentsandso,reformsneedtobeundertakenbytheChinesegovernmentregardingtheinvestmentandfinancingofinfrastructureprojects.PPPwasthusintroducedinChinatoalleviatethisproblem(Chanetal.,2009;FengandLuo,1999;GeandZhang,2009;He,2001;Wang,2006).在过去的二十年，中国政府已经开始着手实施一项雄心勃勃的基础设施建设大规模投资计划。为了促进中国城市化，城市基础设施建设所需的资金在21世纪头20年预计将达到大约3500-50000亿元(Wu,2007）。仅仅来自政府的资金是不太可能支付得起这样大的投资，因此改革需要得到中国政府关于基础设施项目的投融资承诺。PPP因此被引进到中国来缓和资金短缺这个问题(Chanetal.,2009;FengandLuo,1999;GeandZhang,2009;He,2001;Wang,2006)。Infact,PPP,initsmodernform,wasappliedinChinainthelate1980s,firstinindustrialdevelopmentprojects,andlaterothersectors,particularlyinfrastructure.AccordingtotheWorldBank(2013),1thetotalnumberofinfrastructureprojectswithprivateparticipationfrom1990to2012reached1064inChina,rankingfirstworldwide,withatotalinvestmentcommitmentbeing119,330millionUSdollars,rankingfourthworldwide,afterBrazil,IndiaandRussianFederation.事实上，PPP以它的现代形式应用到中国是在20世纪80年代后期，PPP首先应用在产业发展项目，后来才扩展到其他部门尤其是基础设施部门。根据世界银行的报告(2013)，在中国，私营部门参与的基础设施项目从1990年到2012年的总数达到了1064个，排名全球第一，总投资承诺为119330万美元，排名世界第四，排在巴西，印度和俄罗斯之后。Chinaischaracterizedbyuniquepolitical,economicandculturalfeatures(BuderiandHuang,2006;Muetal.,2011;TanandBian,2013).Beforethe1980s,Chinaadoptedapuresocialisteconomy,highlycentralizedandplanned.Infrastructureinvestmentanddevelopmentwasthesoleresponsibilityofthegovernment.WiththeintroductionofPPPinitsinfrastructuredevelopment,andconsideringthecomplexityofsucheconomictransactionalactivities,thePPPpracticeinChinahasbecomeafocusofstudybyscholarsinrecentyears,particularlywithregardtoPPPrisks(e.g.CheungandChan,2011;Keetal.,2010;Songetal.,2013;Wangetal.,1999),potentialproblems(e.g.Chanetal.,2010a),criticalsuccessfactors(e.g.Chanetal.,2010b;Zhaoetal.,2010)andcasestudiesintendingtodrawlessonsandexperiencefromtheimplementationofrealPPPprojects(e.g.,Chen,2009;ChenandHubbard,2012).中国的特点是独特的政治，经济和文化的特征(BuderiandHuang,2006;Muetal.,2011;TanandBian,2013)。在1980年之前，中国采取了高度集中和计划的纯粹的社会主义经济。基础设施投资和发展是政府唯一的责任。随着PPP以基础设施发展的形式引入，并且考虑到这些经济交易活动的复杂性，PPP实践在中国已成为近年来学者们研究的焦点，尤其是PPP风险(e.g.CheungandChan,2011;Keetal.,2010;Songetal.,2013;Wangetal.,1999)，潜在的问题(e.g.Chanetal.,2010a)，成功的关键因素(e.g.Chanetal.,2010b;Zhaoetal.,2010)以及拟从实际PPP项目的实施中汲取教训和经验的案例研究这些方面(e.g.,Chen,2009;ChenandHubbard,2012)。Thesestudiesofferusabetterunderstandingofthecurrentstatus,problemsandconstraintsencounteredinPPPprojectsinChina.TheyalsosuggestorimplythatsoundinstitutionsareveryimportantforPPPsuccessandthatthereisaneedforChinatocreateaPPP-enablinginstitutionalenvironment(Wangetal.,2012).However,ourliteraturereviewshowsthattherestillexistsalackofsystematicinstitutionalanalysis,especiallyfromthedynamicevolutionperspective,toaddressthefollowingquestion:howhaveChina’sinstitutionalarrangementsevolvedtoaccommodatethenewprojectfinancinganddeliveryapproachininfrastructuredevelopment?这些研究使我们更好地了解了PPP项目在中国遇到的现状、问题和制约因素。他们还建议或暗示健全的制度对于PPP的成功非常重要并且有必要为中国创造一个PPP-有利的体制环境(Wangetal.,2012)。然而，我们的文学审查表明还存在缺乏系统性的制度分析，特别是从动态演化的角度方面来解决接下来的问题：在基础设施建设方面如何对中国的制度安排演变，以适应新的项目融