我国政府招标采购实务操作

我国政府招标采购实务操作目录第一章我国政府招标采购的最新规定与实践第二章政府招标采购规则程序及案例第三章我国香港特别行政区建设工程招标投标实务第一章我国政府招标采购的最新规定与实践1999年4月17日，财政部向全国颂布了《政府管理采购暂行办法》，要求凡是使用财政性资金(包括财政预算内资金和预算外资金)都要实行政府采购，其基本方式是招标采购。1999年5月11日，国务院办公厅批转国务院机关事务管理局《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》，提出要求采购方式以招标采购为主。这就明确了政府招标采购必须要施行，本章就介绍国务院的要求和政府采购的具体方法。第一节政府招标采购在我国势在必行长期以来，我国固定资产投资(包括基本建设投资和技术改造投资)实行计划经济管理体制。改革开放以来，企业的经营自主权逐步得到落实，但在固定资产投资领域，企业的市场主体地位并未真正确立。项目由国家计划安排，但项目的风险却由企业承担，形成固定资产投资管理的计划经济模式和生产经营的市场经济模式“双轨制”。投资决策并未完全以市场为导向，决策权仍操在各地各级政府手中。由此，产生了一系列弊端：投资总量难以调控，投资结构不够合理，低水平重复建设过多，投资效益低下，银行不良贷款增加，贷款资金本息不能如期收回。这些问题的解决，有赖于投资管理体制改革的深化和其他配套政策的落实。推行招标投标制，是提高投资效益的有效途径之一。一、政府招标采购可协助银行完善对固定资产贷款的管理目前银行对固定资产贷款的管理着重在前期管理(项目评估、审查、发放贷款)和后期管理(到期收回贷款本息)；而对中期管理(贷款的使用、货物及工程采购)往往缺乏有效的监管手段，形成对贷款资金监管上的空档。而货物及工程的采购却正是项目实施的重要环节。它对一个理论上可行、市场前景好的项目是否真正能取得良好的社会经济效益，起着决定性的作用。一些项目由于工程采购选择不当而延误工期，到期不能竣工验收；或引进设备配置不全，形成不了生产能力，追加投资一超再超；或采购设备质次价高，造成产品质量差、销售不畅，企业经济效益差，无力偿还贷款。凡此种种现象，在项目的贷款使用中带有一定的普遍性。其结果增加了项目成本，造成了建设资金的浪费，加大了项目的市场风险，严重地影响了投资效益的发挥。这在很大程度上与项目贷款的中期监管失控有关。而专业招标机构的重要职能就是代理买方实施采购，正好填补了这一空档，强化了项目管理的中期服务，为贷款资金的有效使用提供了专业上的保障。国家认可的专业招标机构组建的评标委员会在技术和商务上均有较高的权威性。招标对中标单位的选择程序规范、组织严密、方法科学。所签经济合同有经济和法律手段保证，确保其顺利执行。因此从机制上可避免上述各种弊病的产生。从实际的运行看，银行十分乐意与专业招标机构合作。不少地方银行已把招标投标纳入固定资产贷款管理程序。从机制上看，引入招标投标，加强了银行对信贷风险的控制手段，有利于促进银行信贷业务向商业银行的运行机制转变，为提高银行贷款质量和信贷资金的安全性，防范和控制信贷风险起了积极作用。因此招标为银行完善固定资产贷款管理提供了一种有效的补充。从１998年元月１日，中国人民银行取消了对国有商业银行贷款规模的限额控制，为商业银行松了绑，增加了商业银行的业务灵活性和活力。但同时也给商业银行带来更大的压力，要求商业银行提高集约经营水平，加强对贷款的监管力度和质量管理，提高防范意识和化解风险能力。在这种背景下，银行与专业招标机构合作，利用招标投标这种手段，提高贷款的安全性，就显得更为必要。二、政府招标采购可节约大量资金实践证明，采用招标投标办法进行工程和设备采购，可以节约大量资金。如中国机电设备招标中心组织的吉化３0万吨乙烯工程，是国家“八五”重点项目，国家将该项目作为取消进口审批制度的试点。该项目的３套装置近5000万美元的设备采用国际招标办法，节约外汇１000多万美元，节汇率为２7.１%。我国机电设备招标始于１985年。１0余年来，进口机电设备招标项目达３万多个，金额500多亿美元。其中中国机电设备招标中心系统完成招标项目１万多个，金额１50多亿美元，国内招标３00多亿元人民币。国际招标节汇率平均１0%以上，国内招标节资率平均１5%以上。产生了巨大的社会经济效益。同时有效地克服了建设项目超概算的老大难问题。三、政府招标采购可提高建设项目的投资效益我国的机电设备招标，是借鉴国外招标的成功经验建立起来的。但根植于中国，经过十余年的发展，它已具有浓厚的中国特色。我国的机电设备招标，突出强调专业招标机构的服务功能。要求招标机构在项目实施过程中全过程、全方位为用户服务。要求招标机构从建设项目立项开始，即早期介入，参加立项和评估论证会；在组织专家预先审查招标设备清单时，对项目可行性研究报告提出咨询建议，及对设备的配置和取舍提出建议，协助项目单位把好招标前期技术审查关。然后组织招标协助项目单位选择质优价廉的设备，把好设备选购关。在合同执行中，协助用户把好设备交货验收关，并协调可能出现的合同纠纷。合同执行完毕后，还要进行一段时间的项目后期跟踪。实际上招标已成为一项全面为用户服务的系统工程。这种机电设备招标模式具有以下优点：(１)与传统的设备采购方法相比，为用户节省大量人力、物力。用户只须提交采购设备清单，其余具体操作均由招标机构办理；(２)招标机构早期介入，项目实施之初，招标机构即开始了设备采购的早期运作，实际上设备采购与项目的其他内容同时进行，缩短了采购周期；(３)招标机构组建的专家小组为该项目的实在可行性及市场前景提出了中肯权威的咨询和修改建议，可确保项目的投资效益；(4)招标机构对招投标双方财务状况审查可保证项目实施和合同执行具备资金条件。以上诸点，有助于协助用户充分发挥项目的投资效益。四、政府招标采购是防止国有资产流失的重要措施目前，我国政府采购尚无统一的法律。国有企业的采购也尚无明确的责任制度和约束机制。企业采购决策人和采购人员的采购行为与其采购责任之间，并无必然联系，采购有关人员并不必为其采购行为负责。无论是工程采购或是设备采购，都无强有力的制约手段强迫采购人员必须千方百计选用最佳采购方案。因此，在国有投资的采购中，资金的有形和无形的流失现象相当普遍，表现如下：１如某化工厂１985年立项，初步设计概算4亿元，１989年开工，由于一开始资金来源就留有缺口，到１998年仍有１.8亿元的资金缺口，至今不能投产使用。２乏国际商务经验等原因，造成采购不当，使资金未得到最经济、最有效的使用。如选择工程承包人不当而致使工程受挫；采购到质次价高产品或国家明令淘汰产品；采购设备配置不当而要求追加投资；甚至将我国出口已用旧的二手设备经重新油漆包装后又“引进”国内。３企，使国家财产蒙受损失。如何防止国有资产流失，从根本上堵塞这一漏洞?除从体制上加以改进，在企业内部建立采购管理责任制度，对国有资产的采购过程进行科学管理外，采用招标办法不失为投资采购管理的一种有效手段。招标投标有严格的程序，严密的组织，可保证充分的平等竞争和提高采购过程的透明度。招标由专业招标机构组织，由有经验有权威的专家把关，可保证采购决策的科学性和正确性。招标全过程有国家公证机关的监督见证，可确保招标活动的合法和公证。因此通过招标可以选择出投资采购的最佳方案并杜绝舞弊行为。它对堵塞投资采购过程中资金流失，保证资金的合理使用，起着重要作用。五、国际招标可加速中国产品走向世界市场中国产品的质量近些年有很大提高。实际上某些产品在国际上颇具竞争能力。但过去由于体制原因，企业多在国内有限的市场上打转转。对闯国际市场既缺乏机遇，也缺乏经验。专职招标机构正好填补了这一空缺。不少企业尤其是一些具有拳头产品、具有竞争意识和竞争能力的企业，迫切希望能有专职招标机构给他们提供境外需求信息，并协助他们参加境外国际招标的投标竞争。迫切要求“联合起来向外冲”。我国某些在世界上产量领先的产品，国内市场已趋饱和，销售下降，库存积压。于是国内兴起价格大战，竞相降价、互相残杀。销售无利可图，产品技术含量不能提高，更新换代慢，逐渐在国际市场上丧失竞争力，企业的发展丧失后劲。这无异于自杀政策。但是，这些产品在国外某些地区却是受欢迎的。特别是一些发展中国家，经常利用世界银行贷款就这些产品(以及工程)进行国际招标，通过招标加速国际商品流动，使国内市场饱和的商品流向国际市场商品稀缺的国家和地区。从80年代起，市场经济成为不同社会制度国家共同选择的经济模式。这一变化促进了世界经济，特别是发展中国家经济的发展，从而推动了国际招标投标热。１995年流向发展中国家的国际资本达２３00亿美元。期间发展中国家纷纷兴建了许多大型项目，其中不少项目规定必须以国际招标方式进行工程和货物采购，吸引了各国厂商参加投标。许多国家都把投标视为占领国际市场的有效方法。采用招标投标方法，贸易信息的获得途境简捷，贸易方式直接，贸易成交额大。因此，招标投标近年来成为国际贸易的一条重要渠道，促进了国际贸易的发展。通过国际招标不仅能直接沟通国际间的供求信息，还能促进各国企业家之间的相互了解，为商品和资源流动具体实施提供了捷径。招标可以为某地区某特定商品的余缺程度提供一种量化的评价。比如陕西省是苹果生产大省，年产３00万吨。当地多次组织浓缩果汁生产线国际招标，结果使外商对当地的苹果价格及其加工设备的需求有所了解，并引起其投资兴趣。两三年间仅关中地区就建起果汁生产线１6条。在国际招标中，国外投标者最后变为投资者的事例并不鲜见。而国外举办的国际招标特别是发展中国家举办的国际招标反过来又给国内经济结构调整提供了机遇。据第三次全国工业普查结果表明，目前我国有近500种产品的生产能力的利用率不到60%，生产能力过剩；但有很大部分产品在技术水平、质量档次上高于其他发展中国家；而与发达国家相比又有价格优势。这也是这类产品在国外组织的国际招标中屡屡中标的原因。如通过国际招标引发的商业上的沟通，把国内过剩的生产能力转向境外适宜市场，则可在全球范围内优化产业结构，使国内现有资产存量发挥更大效益，同时也扩大了国内企业的生存空间。六、政府招标采购是强化投资主体风险约束的重要举措国有资产投资是资产运营的基本形式，是形成国有资产增量的主要来源。我国每年仅固定资产投资规模就达上万亿元，其资金来源仍以政府直接投资和国有银行投资为主。因而加强国有资产投资的管理，就成为加强对国有资产的管理、实现保值增值的关键课题。加强国有资产投资的管理，需解决的首要问题是强化对投资主体的风险约束。由于现阶段产权关系未理顺，国有资产出资人(“老板”)缺位，企业的投资决策权未真正落实，仍然是政府审批项目，安排投资计划，项目建成后再把企业推向市场，项目决策权限与市场经营风险责任脱节。在投资活动中本应居于市场主体地位的企业缺乏风险意识，也不承担风险责任，结果造成国有资产的保值增值无人负责也无力负责的局面。因而在现阶段，国家尤其要大力推行招标投标制，从项目选址，工程设计、施工、监理到设备物资的采购，凡达到一定金额的，都要公开招标、择优选定，以保证投资的合理、节约、有效使用，保证项目的质量、工期、成本和效益，减少投资风险，发挥招标投标在强化投资主体风险约束方面的重要作用。建立投资主体风险约束机制，关键在于确立企业在投资中的市场主体地位，真正做到自主投资、自担风险。为此，先确定企业法人，再进行项目建设，由企业在全面分析市场风险及效益的基础上自主决定建设和筹资方案，彻底改变一贯的计划投资方式，是深化投资管理体制改革的突破口。这方面，三峡工程的建设是一个成功的典范。作为当今世界上最大的水利水电工程，党中央、国务院决定采用市场经济模式建设和管理，从１99２年起步开始，批准成立中国长江三峡工程开发总公司作为独立法人，全面负责工程建设和建成后的运行管理，负责建设资金的筹集和偿还，推行项目法人负责制、招标投标制、工程监理制和合同管理制为主要内容的现代科学管理制度。从此，三峡竞技场就成为国内百余家各具实力的施工企业和国内外上百家施工机具、发电设备等制造商角逐的“奥运会”。从１99３年9月“西陵长江大桥”第