地方财力分析手册(精编版)

1/30地方财力分析手册（精编版）地方政府财力与地方经济发展水平息息相关，是衡量该地区政府信用水平和偿债能力的重要基础和依据。根据现行预算管理体系，我国财政核算工作由财政部负责，实行一级政府一级预算，设立中央，省级（省、自治区、直辖市），地市级（设区的市、自治州），县市级（县、自治县、不设区的市、市辖区），乡镇级（乡、民族乡、镇）五级预算。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。目前的预算体系中，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，即财政预算“四本账”。把握好这“四本账”，成为分析地方政府财政状况的关键。一、地方财政预算“四本账”1、一般公共预算（1）收入对于地方政府而言，一般公共预算中核算的收入项目包括一般公共预算地方收入、转移性收入、债务收入、债务转贷收入等。一般公共预算地方收入即由地方征收，按照现行体制缴入地方金库的一般公共预算收入。一般公共预算地方收入，加上由地方征收，但按照现行财政体制缴入中央金库的上2/30划中央收入，构成一般公共预算总收入。例如，根据《安徽省2017年预算执行情况和2018年预算草案的报告》：2017年全省一般公共预算收入完成4,858亿元，其中，地方收入2,812亿元，上划中央收入2,046亿元。一般公共预算总收入分为税收收入和非税收入。税收收入包括增值税、消费税、企业所得税和个人所得税等18个税种收入（包括环境保护税，不含营业税[2]），不同项目税种收入需要按照对应的税收分成比例在中央和地方之间进行切分。具体来看：1）中央固定收入如消费税，需要全额上划中央；2）地方固定收入如房产税、契税等，全额归属地方；3）中央、地方共享收入如增值税、所得税等，则按照固定分成比例（增值税50:50，所得税60:40）。此外，省、市、县各级政府之间也有一定的分成比例，如个人所得税地方分成的40%中，15%属于省级，25%属于区县级。1994年分税制改革后，地方税收占一般公共预算地方收入的比重有所降低，但仍然维持较大比重，2017年全国总体占比为75.1%。税收收入中，受不同地区经济结构的影响，各个税种占比不同，主要的税收收入来源是增值税和企业所得税。“营改增”全面实施后，营业税已实质性退出了历史舞台。非税收入主要包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入等若干项。一般来说，经济欠发达地区的非税收入占比较大。3/30转移性收入转移性收入是指在各级政府财政之间进行资金调拨以及在本级政府财政不同类型资金之间调剂所形成的收入，包括上级补助收入、下级上解收入、调入资金和地区间援助收入等，其中主要是上级补助收入。4/30上级补助收入：指上级政府财政按照财政体制规定或因专项需要补助给本级政府财政的款项，包括上级税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。税收返还一般与地方政府上缴的税收收入成正相关。补助收入是地方财政收入的重要来源，例如2017年中央对地方税收返还和转移支付为65,804.88亿元，而当年地方本级收入91,469.41亿元，两者之比接近3:4。横向比较来看，31个省市接受中央补助收入情况差异较大，经济基础差、财政收入薄弱的西藏、青海、甘肃、黑龙江等地，中央补助收入与地方本级财政收入的比值超过了200%。下级上解收入：指按照财政体制规定由下级政府财政上交给本级政府财政的款项。主要包括按体制规定由国库在下级预算收入中直接划解给本级财政的款项、按体制结算后下级财政补缴给本级财政的款项和各种专项上解款项。5/30调入资金：指政府财政为平衡一般公共预算收支，从地方政府基金预算、地方国有资本经营预算及其他渠道调入的资金。地区间援助收入：指受援方政府财政收到援助方政府财政转来的可统筹使用的各类援助、捐赠等资金收入。此项收入属于非固定收入项。债务收入/债务转贷收入债务收入：指政府财政根据法律法规等规定，通过发行债券、向外国政府和国际金融组织借款等方式筹集的纳入预算管理的资金收入，一般用于有独立发债权的省级政府或计划单列市政府。债务转贷收入：指本级政府财政收到上级政府财政转贷的债务收入，用于没有独立发债权的省级以下（不含省级）政府。调入预算稳定调节基金/上年结转预算稳定调节基金：指各级财政通过超收安排的具有储备性质的基金，用于弥补短收年份预算执行的收支缺口。预算稳定调节基金单设科目，安排或补充基金时在支出方向反映，调入使用基金时在收入方反映。上年结转：指上一财年未使用的预算资金结转到当年使用。（2）支出对于地方政府而言，一般公共预算中核算的支出项目包括一般公共预算本级支出、转移性支出、债务还本支出、债务转贷支出等。一般公共预算本级支出指政府财政管理的由本级政府使用的列入一般公共预算的支出。按功能分，主要包括一般公共服务支出、教育支出、社会保障就业支出、农林水事务支出、城乡社区事务支出、交通运输支出、住房保障支出等。6/30转移性支出转移性支出和前文提到的转移性收入相对应，是指在各级政府财政之间进行资金调拨以及在本级政府财政不同类型资金之间调剂所形成的支出，包括补助支出、上解支出、地区间援助支出等。补助支出：指本级政府财政按财政体制规定或因专项需要补助给下级政府财政的款项，包括对下级的税收返还、一般性转移支付和专项转移支付等。上解支出：指按照财政体制规定由本级政府财政上交给上级政府财政的款项，一般包括体制上解、出口退税上解、专项上解。区间援助支出：指援助方政府财政安排用于受援方政府财政统筹使用的各类援助、捐赠等资金支出。此项支出属于非固定支出项。债务还本支出/债务转贷支出债务还本支出：指政府财政偿还本级政府财政承担的纳入预算管理的债务本金支出。7/30债务转贷支出：指本级政府财政向下级政府财政转贷的债务支出，对应于下级政府收入核算中的债务转贷收入。补充预算稳定调节基金/结转下年预算稳定调节基金和结转资金的解释参见上文。（3）收支平衡我们以河南省为例，汇总2017年省级一般公共预算收支平衡表。这里需要注意的是，地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。如果把省级和下属各市县预算收支加总，我们可以得到河南省全省一般公共预算收支平衡表。两张表中的中央补助收入和上解中央支出是相等的，而本省内部（省级与市县之间）发生的转移性收支，如市县上解收入、补助市县支出等项目在加总时可以合并约去。因此，省级收支平衡表能够反映省级政府对上级（中央）和下级（河南省各市县）的财政勾稽关系，而全省收支平衡表则简化为整个河南省对上级（中央）的财政勾稽关系。8/302、政府基金性预算政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。和一般公共预算收入类似，政府性基金预算收入包括：政府性基金地方收入、转移性基金收入、地方政府专项债务收入和上年结转等收入项目。政府性基金地方收入以国有土地出让金收入为主，转移性基金收入一般包括上级政府补助收入和下级政府上解收入，专项债务收入和上年结转用来补充收支差额部分。部分地区地方政府政府性基金收入较少，转移性基金收入较高，一般有两种原因：（1）本地政府基金收入来源少，（2）上级政府征收政府性基金收入后再按照一定比例返还给下级。核心的土地出让收入中，需要先按规定比例计提国有土地收益基金和农业土地开发资金（在政府性基金收支科目中单独列出），缴纳新增建9/30设用地土地有偿使用费（2017年1月1日起由政府性基金预算调整转列为一般公共预算），此外还要严格按规定计提住房保障建设资金、农田水利建设资金、教育资金、土地出让业务费、被征地农民保障资金等5个子科目。政府性基金支出是按照“以收定支、专款专用”的原则。按照支出功能划分，现有的政府性基金项目可以分为科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业等11种类型。3、国有资本经营预算国有资本经营预算是国家以所有者身份对国有资本实行存量调整和增量分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算收入10/30国有资本经营预算收入是指经营和使用国有财产取得的收入，主要包括国有独资企业按规定上缴国家的利润，国有控参股企业国有股权上缴的股利、股息收入，国有产权转让收入和清算收入。国有资本预算收入规模较小，大多返还给企业，地方政府可用规模较小。如河南省2017年省本级国有资本经营收入合计21.41亿元，其中国有资本地方经营收入仅8亿元，其余大部来自于中央补助收入和上年结转收入。国有资本经营预算支出国有资本经营预算支出主要包括单位对职工的工资福利支出；单位购买商品和服务的支出；政府用于个人和家庭的补助支出，如退休金、救济费等；反映各级部门集中安排的一般财政预算拨款用于购置固定资产、战略性和应急性储备、土地和无形资产，以及大型修缮所发生的支出；政府和单位规划各类价款本金方面的支出。4、社会保险基金预算社会保险基金收入是一种强制性的专款专用的财政收入形式，其收入要专项用于政府社会保险计划的开支，因此本文不做重点分析。11/30二、地方政府综合财力分析1、某地区地方政府财力如何计算？在与政府相关的投融资活动中，某一地区地方政府财力是判断其信用水平和偿债能力的基础和依据，反映出地方稳定的收入来源，关于其核算我们整理出两种计算方式供大家参考。（1）分预算收支表计算法首先计算公共财政财力、基金财力和国有资本财力，然后得到地方政府综合财力=公共财政财力+基金财力+国有资本财力。从核算的角度上讲，我们可以用等式和预算收支表来反映。→公共财政财力=公共财政预算地方收入+上级补助+调入资金+上年结转+下级上解=（税收收入+非税收收入）+上级补助+调入资金+上年结转+体制上解+专项上解，即公共财政收支预算报表中的收入合计扣除一般债务收入即为公共财政财力→基金财力=基金收入+上级补助收入+上年结转+下级上解，即政府性基金收支预算报表中的收入合计扣除专项债务收入即为基金财力→国有资本财力=国有资本经营预算收入+中央补助收入+上年结余，即国有资本经营收支预算表中的收入合计核算的是国有资本财力虽然公共财政收支预算报表的收入中也有核算国有资本经营收入，但二者的来源是不同的，公共财政预算下的国有资本收入，一般只涵盖行政事业单位的非税收入中国有资产收益的那部分，而国有资本经营预算的收入主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益。同时，从支出角度看，公共财政预算下的国有资本收入目的为满足公共需要，国有资本经营预算下的收入，其目的必须用于国有资本的再投入、扩大投资，包括对新12/30建项目的资本金投入、向不同所有制企业参股控股、对国家鼓励发展的建设项目进行贴息等。所以，从核算的角度，二者并无重叠。（2）财政部官方计算法2017年3月23日，财政部发布了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，详细阐述了如何计算地区政府财力。地区政府财力包括一般公共预算财力和政府性基金预算财力，按照政府收支分类科目分项测算，部分收入项目结合每年政府收支分类科目变动作适当调整。具体公式为：→某地区政府财力=某地区一般公共预算财力+某地区政府性基金预算财力→某地区一般公共预算财力=本级一般公共预算收入+中央（上级）一般公共预算补助收入-地方一般公共预算上解支出→某地区政府性基金预算财力=本级政府性基金预算收入+中央（上级）政府性基金预算补助收入-地方政府性基金预算上解支出两种核算方式虽然表述不同，但总体上大致相同，都围绕着地方财政预算报表进行。第一种方式能清楚的展示地方政府三种财力状况，而且当地区财政数据披露不完全时数据来源较为稳定，计算方法简单实用。第二种方式则不考虑国有资本经营预算收支，同时在公共预算财力和政府性基金预算财力中减去了上解支出，能更准确地反映地区政府实际可支配财力，但是对数据来源的完备性要求较高。2、如何解读地方财政报告？（1）地方政府财政收入核算分类概念在分析地方政府的财政收支报告中，对于地方政府财政收入概念的范围在不同的表述中具有不同含义，我们简要通过两个概念进行区分。13/30分级概念→地方政府一