全面建设小康社会进程中的我国就业战略研究

全面建设小康社会进程中的我国就业战略研究∗内容提要：如何抓住和用好2020年前的重要战略机遇期，实行促进就业的长期战略和政策，以便进一步扩大就业是我国当前和今后长时期面临的重大课题。本报告通过文献研究、深度访谈、问卷调查、统计分析和计量等研究方法，对我国宏观就业形势和挑战、就业失业测量、宏观政策（汇率、对外贸易和技术进步）与就业促进、城市化与农村劳动力转移就业、人力资源建设与青年就业战略、劳动力市场中介与就业促进，以及国外就业政策与发展战略等问题进行了深入和系统的研究和探讨。基于对全面建设小康社会的进程中的我国就业战略背景的分析结论，报告提出了“一平台、二提高、三统筹、四加强和五完善”的就业发展战略思路。即构建面向市场的就业失业测量体系平台，为就业战略政策提供科学、及时、准确的信息服务；提高经济的可持续增长能力，加强政策的整合程度，实现经济发展和就业增长的统一；统筹城乡经济和劳动力市场发展，促进农村劳动力转移就业；加强人力资源能力建设，提高劳动者就业能力，减少结构性失业；完善政府促进就业的公共服务职能，降低摩擦性失业等。关键词：就业战略；就业测量；就业能力；中介服务；就业政策一、问题的提出全面建设小康社会是党和国家所提出的2020年奋斗目标，是全国各族人民的根本利益所在。如何抓住和用好2020年前的重要战略机遇期，实行促进就业的长期战略和政策，以便进一步扩大就业是我国当前和今后长时期面临的重大课题。研究全面建设小康社会进程中的我国就业战略，不但对推动中国劳动经济学理论研究的不断发展和完善十分重要，更对我国宏观经济发展目标和全社会稳定，并昀终实现全面小康社会这一战略目标具有重要意义。改革开放以来，我国经济和就业环境发生很大的变化，在全面建设小康社会进程中，就业促进存在以下几个方面的挑战：一是改革开放以来，我国经济出现了“高增长、低就业”或就业弹性下降的现象，1980－2006年实际GDP平均增∗本文是课题研究的总报告，由曾湘泉和卿石松执笔。长率为9.67%，但就业增长率则从1980年的3.26％降到2006年的0.758%1。二是随着我国开放程度的加大，外贸依存度的逐年提高，进出口占GDP的比重由1980年的12.54％提高到2006年66.85%，也就是说，目前我国经济发展大约2/3靠对外贸易。但是，随着近年来我国经常项目和资本项目双顺差的持续扩大，人民币升值的压力和呼声日益高涨。我国经济受外部经济状况的影响，以及来自外部的风险越来越大。三是我国的经济发展方式转变，以及产业结构和劳动力技能结构升级的压力越来越大，与这些变化相伴随出现了结构性失业问题，如下岗、大学生就业难、农民工就业问题等。如何提升劳动者就业能力以适应技能结构需求的压力越来越大。因此，在内外部压力都存在的情况下，如何实施扩大就业的发展战略，完善积极的就业政策和加强就业公共服务，从而实现宏观经济和就业的一致增长已经成为我国重要的战略目标。对全面建设小康社会进程中的宏观就业形势和主要问题的把握是研究的基础。对2020年前劳动力供给总量和我国90年代以来的自然失业率进行了预测和估计表明，我国的就业问题既存在总量压力大，又存在结构性失业突出的问题；我国传统的就业测量体系落后于我国经济社会的发展要求，不能真实、客观地反映我国劳动力市场供需形势的问题，导致政府对劳动力市场供需形势难以进行准确把握和判断；如何实现经济发展、出口增加、技术进步和就业的一致增长是我们面临的昀大挑战，为此需要深入了解汇率变动、贸易增长和技术进步与就业之间的关系，对我国就业导向的宏观经济政策、汇率政策和贸易政策等提出了相应的建议；城市化和农业劳动力转移是“城乡统筹发展”和全面建设小康社会面临的又一挑战，需要深入研究和分析城市化发展水平与农村劳动力进城就业的关系，对促进农业劳动力转移提出政策建议；在全面建设小康社会的过程中，由于经济结构调整和劳动力市场的变化，以及工作经验和技能的不足，大学生等初次进入劳动力市场的青年就业问题已经成为就业战略研究关注的重点领域；针对我国摩擦性失业和结构性失业突出的问题，需要对国内外劳动力市场中介组织的起源和发展、功能与作用进行了分析，并就完善我国劳动力市场中介等公共就业服务体系提出对策建议；发达国家和地区的就业发展战略和政策有很多值得我们学习和借鉴，有必要对美国、欧盟等国家劳动力市场就业政策、就业服务和就业立1实际GDP由名义GDP除以GDP缩减指数（2000年＝100）得到，GDP和就业数据都来源于2007年《中国统计年鉴》，GDP缩减指数来源于IFS数据库。法的效果和启示进行分析和借鉴。总之，结合全面建设小康社会的重大战略目标，对我国就业领域的重大现实问题进行了比较深入和系统的研究。将有助于我们正确认识全面建设小康社会进程中的就业形势和面临的挑战、为实现经济发展与就业的一致增长，昀终实现充分就业的战略目标提供政策支持。二、文献回顾就业发展战略在国际劳工组织（ILO）以及其他国际组织推动下，在理论研究和实际应用中都获得了较大发展。国际劳工组织每年发表由《劳动力市场关键指标》、《全球就业趋势》和《世界就业报告》构成的系列报告，通过建立由20个指标构成的劳动力市场关键指标体系、分析全球及八个主要地区的劳动力市场趋势和所面临的挑战，及时、准确地了解世界劳动力市场的主要特征、昀新发展以及存在的问题，以此作为对就业战略研究的基础。国际劳工组织对就业战略的具体研究分别从劳动力市场分析与政策、全球化与就业、宏观经济与发展政策、贫困与收入四个角度进行。对劳动力市场的分析侧重于如何在劳动力市场的灵活性与就业稳定性之间寻求平衡,以及创造更多的体面劳动（Gaëlle,1999;AuerandPopova,2003;Tchetvernina,2001;Kwiatkowskietal.,2001;BelevaandTzanov,2001;Nesporova,2002;Fortunyetal.,2003;Auer,2007）。全球化是制定就业战略的宏观背景。相关研究分析全球化对发达的工业化国家以及发展中国家的就业分别产生的影响，并具体分析外国直接投资的增加对劳动力市场的作用（KinamanandRidder,2002;Goldar,2002;Rasiah,2002;Palma,2003;Lipsey,2004;Ernst,2005;Aueretal.,2006）。从宏观经济与发展政策的角度对就业战略进行研究，主要讨论宏观经济政策与劳动力市场政策的相互作用，经济增长与就业的关系（Nesporova,2002;Ghose,2004;Campero,2004;Bhaduri,2005;Epstein,2007）。收入分配与消除贫困是就业战略研究的另一个重要角度。“工作中的穷人”这一概念使就业与贫困相结合，相关研究分析国家收入水平与分配方式对贫困的影响程度，从而寻求消除贫困、减少“工作中的穷人”的途径（Liker,2002;Majid,2003;Karshenas,2004;Heintz,2006）。近年来，青年就业战略问题已经成为关注的焦点，ILO从2004年开始，已经发布了3本《世界青年就业趋势》（Globalemploymenttrendsforyouth，2004；2006；2008）。研究领域集中于分析青年失业的原因及后果（O’higgins,2001;Mlatsheni和Rospabe，2002），以及就业能力转换与提升（Brewer，2004）、创业精神激励（Schoof，2006）等青年就业促进战略。以各国劳工部为代表的政府机构组织了大量的研究力量长期关注本国的就业战略问题，尤以美国劳工部和欧盟委员会昀为突出。美国劳工部制定的“2006-2011年就业战略计划”（StrategicPlanforFiscalYears2006–2011），欧盟在1997年6月通过的《阿姆斯特丹条约》中首次将就业问题作为独立的内容，同年11月，欧盟就业特别峰会确定了“欧洲就业战略”（该战略提出欧盟就业战略的四大支柱：支柱之一是创业精神；支柱之二是提升就业能力；支柱之三是增加劳动者对新技术与新的市场环境的适应性；支柱之四是男女平等就业）。而在就业研究的学术机构方面，美国国民经济研究局（NBER）、日本劳工研究机构、德国劳工研究所以及英国就业研究所等堪称代表。有组织地对就业问题进行长期性研究的国际机构主要有国际劳工组织（ILO）、国际货币基金组织（IMF）、经合组织（OECD）、世界银行（WB）等，他们的研究因其机构性质而更多地具有国际视野，特别是世界银行所组织的大量研究对于把握发展中国家现代化建设进程中的就业变动趋势具有独到的价值。中国的就业问题也是这些机构研究的重要领域之一。近年来，国内有关就业战略的研究也在不断加强，并且取得了一系列成果。如1998年国家计委宏观经济研究院和西南财经大学合作开展的“2001－2020年中国就业战略研究”；中国科学院国情分析研究小组发布的国情报告“就业与发展——中国失业问题与就业战略”以及2000年度国家社会科学基金项目“21世纪前10年我国城乡劳动力供求及就业发展战略研究”；于1999年召开的“中国劳动力市场和再就业政策国际研讨会”，2003年由中国教育与人力资源问题报告课题组出版的“从人口大国迈向人力资源强国”的研究报告等也涉及到对我国就业战略的讨论。国内学者对就业战略的研究角度集中于经济增长与就业战略；农村劳动力的转移与就业战略；教育发展与就业战略；劳动力市场与就业战略等（胡鞍钢，1998；郭继严和王永锡，2001；郭庆松，2004；徐平华，2006）。上述研究成果为全面建设小康社会进程中的就业战略研究提供了研究基础。中国人民大学劳动人事学院与中国就业研究所近年来在就业战略方面做出了许多研究成果。1998年获得国家自然科学基金的资助项目“失业率测量与失业风险控制”，完成了《失业率测量与失业风险控制研究总报告》；2002－2004年度获得德国（DAAD）与我国留学基金委（CSC）对国家重点实验室人员有关“加入WTO对中国就业和劳动关系的影响”的资助，完成《WTO对中国劳动力市场就业水平影响》和《灵活就业的理论、实践及政策评估》等研究报告；2003年获得国际劳工组织“中国企业工作时间及工作模式研究”项目的资助，完成“中国企业工作时间与就业研究”报告；2002年以来承担国家社会科学基金重大项目“中国大学生就业问题研究“，获国家211建设项目资助，完成《中国就业战略报告2004：变革中的就业环境与中国大学生就业》（共含一个总报告、10个分报告）；2002年接受北京中关村管委会的委托完成《中关村人力资源发展规划研究报告》；2003－2004年接受北京市委“首都人才发展战略研究”课题，完成《首都08人才发展战略规划研究报告》；2003年初接受党和国家领导人的咨询任务，完成《世界就业趋势及我国就业政策研究》讲座报告等。这些都丰富和深化了我国的就业理论研究，推动了我国就业发展战略制定向科学化方向的发展。尽管如此，国内已有的研究仍存在着如下明显的不足：（1）更多地关注短期某一特定的劳动就业问题，如国有企业下岗再就业，而几乎没有从整个国家全面小康社会建设的长期进程中来把握整体劳动力市场与就业的变化趋势，因而也就难以从国家就业战略的角度提出系统的政策建议；（2）更多地关注我国自身特点，而全球视野不够，忽视了世界就业发展的一般规律，从而降低了我们对世界各国劳动力市场与就业趋势以及就业政策的理解力，这也降低了我们对自身问题的理解力，影响了我国就业问题的有效解决；（3）更多地关注宏观结果，而缺乏对产生宏观结果的微观机制研究，特别是缺乏从长期人力资本投资和个人就业能力提升的角度深入进行探讨，使得解决就业问题对策的可操作性不强。从长期观点来观察，在全面建设小康社会进程中，我国宏观劳动供给总量、劳动参与率等就业形势的预测；我国的经济增长、技术进步、国际贸易和外商投资；由我国城市人口逐渐走向老龄化等因素影响的未来二十年就业总量及就业变动趋势；城市化过程中的农村劳动力的转移就业；特殊群体，包