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第二章公共部门战略管理的理论基础第一节地方政府行为的假设一、地方政府行为的经济人假设二、公共部门组织与私人部门组织的区别第二节区域竞争力与地方政府间竞争一、竞争力的概念二、区域竞争力评价指标与影响要素三、区域分工理论四、梯度转移理论和经济辐射理论五、地方政府间竞争第三节区域战略管理与企业战略管理的比较第一节地方政府行为的经济人假设地方政府在社会经济活动中有着特殊身份、地位、职能和行为。一方面，作为政府，它是国家行政序列中的一个环节；另一方面，作为所有者，它又是国有地方经济的投资人和保护人。地方政府有着相对独立的经济利益具备客观必然性。地方政府和在市场活动中的其它主体一样，也是由利已心为出发点根据成本—收益的衡量来决定自己的行为。亚当·斯密的论述Anindividualwhointendshisowngainis“ledbyaninvisiblehandtopromoteanendwhichwasnopartofhisintention.Bypursuinghisowninteresthefrequentlypromotesthatofthesocietymoreeffectuallythanwhenhereallyintendstopromoteit.”--AdamSmith,1723-1790地方政府的经济人本质1、地方政府活动的各主体是经济人。第一，地方政治家具有经济人属性。公共选择理论把政治家分为三类：有理想的政治家、纯粹的政治家、追求金钱的政治家。第二，公众（选民）的经济人属性。第三，地区特殊利益集团的经济人属性。2、地方政府本身也具有经济人属性。地方政府是利已的，表现为它追求所辖地区利益的最大化，同时又追求政府官员利益的最大化。公共组织及其与私人组织的区别杜威(Dewey)：公共组织是对公共利益产生巨大影响作用的组织。本和高斯(BennandGaus)认为应从以下三个方面进行区分：受影响的利益是团体的还是个人的获得服务、信息、资源的途径组织是作为个体存在还是为整个社会服务公共组织及其与私人组织的区别经济学家希克斯(Hicks)认为，公共部门提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，不是由市场决定的，而是由政府决定的。斯蒂格利茨(Stiglitz)认为，公共部门的负责人所拥有职务的合法性是直接或间接从政治选择中产生的。政府有一定的强制力，而私人部门没有这些权力。另有学者认为，公共组织从广义而言，是不以盈利为目的，而是以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织；从狭义上讲，是行使行政权，达成公共目的的组织。公共组织的范围和类型公共组织的范围根据组织的目标我们就可以界定公共组织的范围。公共组织提供的产品和服务主要包括六个方面的内容，包括现实产品、服务、人物、组织、思想、行为。公共组织的类型政府机构、政府公司以及非营利组织。政府组织称为第一部门，私人组织称为第二部门，非营利组织称为第三部门。因此，第一部门和第三部门均属于公共组织。公共部门战略管理的特殊性及应对措施环境因素市场框架下的区别第一，公共组织缺乏出售产品的经济市场，即缺少一个可以以收入形式向它们提供资源的市场。战略管理者必须与上级通力合作以获得资源。第二，公共部门所提供的服务，往往只此一家，这就使公共部门缺乏竞争的压力。第三，公共部门所提供的公共物品具有不可分割性、非排他性和非竞争性第四，公共部门以服务为宗旨，但服务标准很难界定，这也降低了对公共部门的绩效评估的质量。第五，公共部门对消费者选择偏好的反应较差，供需比例不协调，导致资源分配的效率较低。环境因素法律制度层次上的区别法律、规章制度、等级制度等对公共组织构成制约，限制了它们的自主权和灵活性。在私营部门中，其行动较为自由。政治因素影响的差异政治精英、利益团体、政党等直接或间接操纵并影响着公共组织的正常管理活动。组织与环境的关系强制性。政府作为公共组织的核心，既是公共服务的提供者，也是政治权威的执行者，政府拥有独一无二的批准权和强制权。私人部门没有强制权。影响范围。与私人部门相比，公共部门的影响范围更宽，需要处理的社会事务更多更广，象征性意义更大。公众监督。公民经常要求政务公开。公众期望。公共组织的所有权属于公众。公众要求他们在管理决策上做得更加公平、透明，履行应尽的职责。组织的内部运行方式组织结构与私人组织相比，公共组织通常具有更复杂的内部结构，更稳固的上下级体系，更高的中央集权化和程式化程度。相反，私人组织应相对较为灵活，组织结构简单。组织目标第一，公共组织追求公共利益，为公众服务；私营部门有清晰的终极目标：利润、市场份额。公共组织同时有多种目标，这些目标往往非常模糊且相互冲突。例如，公平和效率就是一对令人头痛的问题。第二，公共部门的长期目标和短期目标不断变化，这在很大程度上是受政治因素的影响，如选举换届。而私人部门的目标是稳定的。第三，大多数公共部门不存在一个可以衡量其成功与否的评价准则。效率在私人部门中占有相当重要的地位，但公平越来越受到公共组织的重视。第四，布坎南(Buchanan)发现公共组织目标内在不确定性和各目标间的冲突而使管理人员缺乏责任感，导致工作投入程度和工作满意度都降低。组织领导公共组织更多地受到外部法律制度的约束，因此，公共组织领导做出决策时所拥有的自主权和灵活性较小。在内部，通过建立复杂的多级审批制度来维护领导的权威。同时，高层领导的人事变动较快，也使组织所执行的计划更难以维持。组织责任从理论上看，私人部门的管理要对股东负责；而公共部门的雇员要向政治领导人、议会、公众和司法等部门负责。由于公共部门的运行规模庞大，具有复杂性、不确定性，导致了责任机制的扩散。组织绩效首先，公共组织的效率意识不强，因为公共部门的资金多来源于财政拨款。其次，由于公共部门的目标模糊性，评定公共部门管理人员绩效的标准和衡量方法有限。第三，公共部门管理工作的重点是对公众之间的利益平衡方面。组织人事第一，公共部门中管理人员的职责政治性更强。而私人部门中的管理人员主要处理好与市场的关系。第二，公共部门管理人员在工作中常持保守态度，缺乏创新精神。第三，公共部门人事管理更复杂、更严格，涉及的部门、规章、政治因素较多。第四，公共部门人员激励更复杂、更困难。回应以上困境可采取的措施建立各种顾问团体、联盟等缓冲器以应付干涉，增加讨价还价的机会战略制定过程中吸收大众参与公共组织可以把授权所得到的强制力当成战略的重要成分，利用其中所蕴藏的机会增加工作的不稳定性，把绩效评估运用于公共部门。第二节区域竞争力与地方政府间竞争一、竞争力的概念二、区域竞争力评价指标与影响要素三、区域分工理论四、地方政府间竞争竞争力优势1、市场性竞争力优势，包括绝对成本优势、比较成本优势、及马歇尔的集聚优势。2、体制性竞争力优势，包括国际化、政府管理、金融体制、公共设施、企业管理、科学技术、国民素质、服务水平等综合评价指标。3、其它竞争优势。主要有：以熊彼特理论为基础的技术创新理论；以诺斯为代表的制度创新竞争力优势。波特教授将竞争力界定为国家为其产业创造良好的发展成长环境，进而使该国企业具备竞争优势，产业亦拥有国际竞争的能力。区域竞争力是指在比较的意义上，一个特定的区域范围，其区位、市场、制度、基础设施、社会等的集成优势对资源的吸引力、集聚力，以及通过资源转化为优势所产生的影响力。这种竞争力不仅体现在要素存量上，还反映在对要素的吸引能力和各种投入要素的产出能力上。区域竞争力的评价指标与影响因素国家竞争力的高低不仅表现为本国的自然禀赋、现实经济实力，同样重要的是吸引国际资本、人才、技术的能力和水平。按照世界标准，一个国家的竞争力包括总产出、出口规模、机器设备和劳动力的技术水平、外汇储备水平、自然资源、能源动力、基础设施等的经济实力等方面的内容。一个地区也同样如此。评价指标体系可以从一个地区经济系统的实力运行关系和未来成长能力方面进行区域竞争力评价。按国际规范，归纳为八个要素：地区经济实力、企业管理、科学技术、基础设施、国民素质、国际化、政府管理、金融体系。区域竞争力各因素之间的关系核心竞争力基础竞争力环境竞争力创造增加值和国民财富的竞争力基础设施竞争力国民素质竞争力国际化竞争力政府管理竞争力金融体系竞争力持续发展能力市场、体制、法制、政策等环境地区经济实力企业管理竞争力科技竞争力核心竞争力地区经济实力是创造增加值和国民财富的经济运行能力，表现为企业竞争力、行业竞争力、运行竞争力和发展竞争力。包括经济总量的增加值、区域总投资、储蓄、最终消费、经济部门绩效、生活成本、经济环境等子要素。企业管理和科学技术体现区域经济深层次的竞争实力和发展动力。企业管理具体包括生产率、劳动成本、公司绩效、管理效率、公司文化等子要素。科学技术具体包括R&D支出、R&D人员、技术管理、科学环境、知识产权等子要素。基础竞争力基础设施、国民素质是竞争力的基础，支持核心竞争力的长期发展和成长。基础设施包括基本基础设施、技术基础设施、能源基础设施、环境基础设施等子要素；国民素质具体包括人口特征、劳动力特征、就业、教育结构、生活质量、劳动态度、价值观等子要素。环境竞争力国际化、政府管理、金融体系反映的竞争力发展的环境和激励因素。其中国际化包括进出口、汇率、FDI、外贸依存度等；政府管理包括国债、政府支出、政府效率、政府参与、公平和安全等子要素。金融体系具体包括资本成本、资本绩效、股票市场活力、银行效率等子要素构成。区域竞争力的影响因素根据迈克尔·波特的理论，决定竞争力的经济环境主要有四个因素，即生产要素条件，需求条件，相关支持产业，企业战略、结构和竞争对手的情况等。其中生产要素是最基本的决定因素。波特教授将生产要素归纳为五大类：人力资源、知识资源、资本资源、基础设施和自然资源。PORTER’SDIAMOND关于生产要素波特将生产要素划分为初级生产要素和高级生产要素，初级生产要素是指天然资源、地理位置、非技术工人、资金等，高级生产要素则是指现代通讯、交通等基础设施，受过高等教育的人力、研究机构等。波特认为，初级生产要素重要性越来越低。高等级生产要素很难从外部获得。从另一个角度，生产要素被分为一般生产要素和专业生产要素。拥有专业生产要素的企业也会产生更加精致的竞争优势。在实际竞争中，丰富的资源或廉价的成本因素往往造成没有效率的资源配置；另一方面，人工短缺、资源不足、地理气候条件恶劣等不利因素，反而会形成一股刺激产业创新的压力，促进企业竞争优势的持久升级。国内需求条件国内需求市场是产业发展的动力。国内市场与国际市场的不同之处在与企业可以及时发现国内市场的客户需求，这是国外竞争对手所不及的，因此波特认为全球性竞争并没有减少国内市场的重要性。波特指出，本地客户非常重要，特别是内行而挑剔的客户。另一个重要方面是预期性需求。如果本地的顾客需求领先于其他国家，这也可以成为本地企业的一种优势，因为先进的产品需要前卫的需求来支持。德国高速公路没有限速，当地汽车工业就非常卖力地满足驾驶人对高速的狂热追求，而超过200公里乃至300公里的时速在其他国家毫无实际意义。有时国家政策会影响预期性需求，如汽车的环保和安全法规、节能法规、税费政策等。相关和支持产业对形成国家竞争优势而言，相关和支持性产业与优势产业是一种休戚与共的关系。波特的研究提醒人们注意“产业集群”这种现象，就是一个优势产业不是单独存在的，它一定是同国内相关强势产业一同崛起。本国供应商是产业创新和升级过程中不可缺少的一环，这也是它最大的优点所在，因为产业要形成竞争优势，就不能缺少世界一流的供应商，也不能缺少上下游产业的密切合作关系。另一方面，有竞争力的本国产业通常会带动相关产业的竞争力。波特指出，即使下游产业不在国际上竞争，但只要上游供应商具有国际竞争优势，对整个产业的影响仍然是正面的。机会机会是可遇而不可求的，机会可以影响四大要素发生变化。波特指出，对企业发展而言，形成机会的可