区域战略的历史沿革

请务必阅读正文之后的免责条款部分策略研究2009年10月29日策略研究员曹雪锋[e-mail]相关报告区域经济系列专题报告中国区域战略的历史沿革投资要点：¾建国至今，中国的区域发展战略经历了以下几个阶段：第一，建国初期到改革开放之前，在备战的考虑下，中央政策主要向内陆地区倾斜；第二，78年改革开放后，以经济特区开发为重点的沿海地区优先发展和以浦东开发为代表的沿江沿边重点发展阶段；第三，99年开始的西部大开发以及目前所提出的区域统筹发展阶段。¾从建国以来国家区域政策执行效果来看，以经济特区开发为重点的沿海地区优先发展阶段和以浦东开发了为代表的沿江沿边重点发展阶段，政策效果最明显。我们认为，这些区域本身发展潜力巨大，地理位置优越，区域政策只是一定程度上激发这些地区自身的发展潜力，并迎合了全球产业转移大趋势。这些地区的自我发展能力迅速提高以及资金、人才、技术等生产要素大量聚集一定程度上就是政策取得成效的重要标志。¾当前我国区域政策的提法是西部开发、振兴东北、中部崛起与东部率先发展，有人称之为四轮驱动。同时我们也注意到“十一五”规划中提出了主体功能区的概念，即优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域与禁止开发区域，针对不同的区域采取不同的策略。当前的区域统筹协调发展并不是单纯追求各地区经济增长的趋同，更要考虑生态环境保护等可持续发展问题。因此，四轮驱动与主体功能区定位的结合将是未来一段时间中国区域发展的重要指导思想。¾如果按照东部、西部、中部以及东北四大板块划分中国经济版图，我们认为虽然目前国家大力推动西部大开发、振兴东北老工业基地以及中部崛起战略，但按照主体功能区的划分以及区域本身发展潜力来看，东部地区在未来很长时间内仍然将是中国经济的龙头。如果中国经济能够转型成功，东部地区无疑将是产业升级与结构调整的领头羊。策略研究请务必阅读正文之后的免责条款部分2/11均衡发展时期：中央计划和行政指令主导下的资源调配是主导因素一、50-52年建国初期经济状况：沿海内地发展水平极不平衡政治考虑：化解财政压力。政策导向：重点恢复和建设东北地区和沿海地区城市的工业生产。二、53-78年计划经济时代78年改革开放之前，中国实行高度集中的计划经济体制，原材料统一调配、产品统购统销，国家是主要的投资建设和生产销售主体。同时，财政中央统收统支，地方无法自主开发，地方计划基本是中央计划的延伸。因此，中央政策是78年之前区域经济发展的主要决定因素。¾“一五”时期（1953-1957）政治考虑：可能爆发战争。政策导向：改变我国工业发展不平衡现象，重点支持内陆工业建设。国内自行设计的538项重点工程和156项苏联援助项目中，东部沿海地区只占1/3,156项苏联援助项目中东部沿海地区只占1/5（图1）。资料来源：中投证券研究所¾“二五”时期（1958－1965）和三年经济调整时期（1963-1965）政治考虑：1958年，全国被划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南、图1：“一五”期间建设项目的分布情况0100200300400500600国家自行设计的项目苏联援助项目东部沿海内陆地区策略研究请务必阅读正文之后的免责条款部分3/11西北等七个协作区，并要求各协作区分别建立和形成工业体系比较完整的区域。政策导向：国家基本建设投资继续向内地倾斜。从效果来看，这一时期投资呈现分散和趋同现象，投资效率不高。¾“三五”时期（1966－1970）政治考虑：立足于积极备战，把国防建设放在第一位，加快“三线”建设。政策导向：强调内地建设，集中力量建设“三线”战略大后方。（注：“一线”指东北及沿海各省市，“三线”包括云、贵、川、陕、甘、宁、青、晋、豫、鄂、湘等11个省区，一、三线之间的省区为“二线”。”）¾“四五”（1971－1978）前期政治考虑：依然围绕“备战”，各地区要提高工业品自给率；政策导向：投资向内地倾斜，基建项目“靠山、分散、进洞”，重点为国防工业。¾“四五”（1971－1978）后期以及“五五”时期（1976－1980）政治考虑：国际形势发生变化，战争威胁降低。政策导向：建设向东部沿海倾斜，倾向于加工工业和轻工业。非均衡发展时期：市场化改革次序影响下的产业发展是主导因素解放以后到1978年，在国家均衡发展政策的作用下，内陆地区的经济实力得到了发展，但由于中央对内陆地区的投资主要集中在军工和资源开采型企业，而东部地区的工业发展主要是基于之前的加工工业。因此，改革开放初期，中国经济呈现东部轻型或轻重混合型工业为主，而中西部地区以重型工业为主的特征。这种格局也是改革开放后中国区域经济发展差异的主要根源。一、效率优先(1978-1990)总体来说，这一时期实行的是以东部沿海地区为重点的非均衡区域经济发展战略。相关政策包括：第一，加大对东部地区的投资力度；第二，加快东部沿海地区的对外开放。从投资来看（图2），建国初期，“一五”至“四五”时期，全国基建投资一直向中西部地区倾斜，东部地区的基建投资占比不断下降，中西部逐渐增长。但从78年改革开放以后，国家区域政策出现调整，相应的投资倾向也发生了转变。“六五”和“七五”时期，东部地区基本建设投资占比由50.6%提高到56.2%，而同期，中部地区占比由31.3%下降至26.5%，西部地区占比由18.3%下降至17.3%。策略研究请务必阅读正文之后的免责条款部分4/11资料来源：中投证券研究所除了投资向东部地区倾斜，对外开放和市场化改革的先后顺利对东西部经济发展的影响更为深远。1979－1992年，我国对外开放的重点基本在东部沿海，92年之后才逐步向中、西部推进（表1）。一方面使得人才、资金等生产要素大量向东部地区聚集，另一方面恰逢国际产业转移的大好时机，东部地区的临海优势充分发挥，经济得以快速发展。1979年至1991年，全国外商直接投资中92％投资在东部沿海地区（图3）。资料来源：中投证券研究所图2：各时期基本建设投资比重一览表基建投资比重1015202530354045505560一五二五调整三五四五五五六五七五八五九五东部中部西部表1：对外开放政策一览年份地区1979广东、福建实行放权让利的地区经济管理体制1980建立深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区1984开放沿海14个城市（大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海）1985珠江三角洲、长江三角洲和闽南厦漳三角洲定为经济开放区；随后将辽东半岛，山东半岛开辟为沿海经济开放区1984－1988成立了14个经济技术开发区（大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、湛江、天津、连云港、南通、福州、广州、上海闵行、上海虹桥以及上海漕河泾）1988建立海南经济区1990开放上海浦东新区1991开放13个内陆边境城市、5个沿江城市或所有内陆省会城市策略研究请务必阅读正文之后的免责条款部分5/11资料来源：中投证券研究所但从数据上来看，1978年至1985年反应地区差距的变异系数（图4）有所提高但并不显著，东中西三大区域的差距并没有快速拉大。这主要是因为这一时期实行的农村家庭联产承包责任制大大激发了农村劳动生产力，令产业结构偏重于农业的中、西部地区获益更大。78年之前，在计划经济时期，中央计划与行政指令下的资源调配是导致区域发展的重要因素。78年改革开放以后，由东至西、由沿海到内地的对外开放与市场化改革次序是影响区域发展的主要因素。但与计划指令作用于地区不同的是，市场化制度是作用于产业，并结合当地的比较优势，其对区域发展的影响更加深远。资料来源：中投证券研究所图3：东、中、西部地区FDI所占比重的变化情况东中西部地区FDI所占比重8586878889909192931979-19911992199319941995199619971998199920002001%024681012%东部中部西部图4：东、中、西部区域经济发展（人均GDP）差异水平东、中、西部区域经济发展（人均GDP）差异水平0.10.150.20.250.30.350.41952196219701978198219861990199219941996199820002002策略研究请务必阅读正文之后的免责条款部分6/11二、效率优先兼顾公平（1990-1999）随着东、中、西部地区经济发展差距的逐步拉大，中央不得不开始考虑地区经济协调发展的问题。“八五”计划指出：“正确处理发挥地区优势和全国统筹规划、沿海与内地、经济发达地区与较不发达地区之间的关系，促使地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补，协调发展的方向前进。”但也同时指出“要充分利用东部沿海地区的经济基础和区位优势，进一步贯彻沿海地区经济发展战略，加快这些地区的经济发展，以促进和带动全国经济的振兴与繁荣。”“九五”计划纲要更加明确了区域经济协调发展的政策方针，“要按照统筹规划，因地制宜，发挥优势，分工合作，协调发展的原则，正确处理全国经济发展与地区经济发展的关系。引导各地区形成若干个各具特色的经济区域，形成全国经济布局合理化”与“七五”时期相比，“八五”和“九五”时期，基建投资没有继续向东部地区倾斜（图2），从占比来看，东部地区占比保持在56.8%的水平不变，中部地区由25.4%降至25.2%，西部地区由15.9%提高到18%。同时，在此期间，国家加快了对中西部地区的开发开放，先后开放了沿江、沿边、沿黄、沿陇海线等内陆地区。1992年，中国陆续开放了13个内陆沿边市县，之后又开放了内陆地区10多个省会城市，允许其兴办经济技术开发区，并实行与沿海地区等同的开放政策。这些政策在一定程度上提高了中西部地区的市场化程度，缩小了与东部地区的制度差异。区域协调发展阶段一、以缩小地区差距为导向的西部大开发阶段1999年9月，党的十五届四中全会正式提出了西部大开发战略，“十五”计划纲要则更加明确地提出了“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”，“国家要继续推进西部大开发，实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区的财政转移支付和建设资金投入，并在对外开放、税收、土地、资源、人才等方面采取优惠政策。”在西部大开发的过程中，政府提供了大量的政策优惠和财政支持，同时由于资金投资回报较低，西部基础设施建设的资金也大量由政府提供。从固定资产投资和GDP增长情况来看，西部大开发战略还是起到了一定的效果。然而资金和人力资源等生产要素并没有出现类似当年向经济特区和上海浦东快速集聚的效应。西部大开发主要还是依赖政府投资，尤其是中央政府投资，自我发展能力较弱。二、区域统筹全面发展阶段在继续推进西部大开发的同时，十六届三中全会提出振兴东北地区等老工策略研究请务必阅读正文之后的免责条款部分7/11业基地；十六届四中全会提出促进中部地区崛起；“十一五”规划中首次明确提出东、中、西、东北四大板块的战略布局，并制定了区域发展的总体战略：“继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成分工合理、特色明显、优势互补的区域产业结构，推动各地区共同发展。”目前，区域协调发展已经成为我国科学可持续发展战略的重要一环，区域政策在宏观调控政策中的重要性也越来越突出。2009年以来，《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《江苏沿海地区发展规划》、《横琴总体发展规划》、《关中-天水经济区发展规划》以及《辽宁沿海经济带发展规划》、《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》、《深圳市综合配套改革总体方案》、《重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》等等相继获得国务院批复。中国区域经济战略布局呈现出全面开花态势。区域政策的有效性评价从地区人均GDP的绝对差异来看，“一五”到“四五”前期（1953至1971）东部与中西部的差距比较稳定。这一时期，出于备战考虑，中央政策主要向中西部地区倾斜，工业基础较好的东部地区的发展受到一定程度的抑制。在高度计划经济时期，中央政策的有效性应该说是很强的，即便如此，在国家政策的大力支持下，中西部地区的人均GD